全球跨境支付体系在供需变革下面临复杂挑战，需基于复杂网络理论优化跨境支付治理结构，从零售、批发及金融产品（支付）结算等多维度应对安全、效率与监管协调问题，并聚焦国际共识推动系统互操作性、监管协同与数据标准化。

2025年9月16日，中国人民银行行长潘功胜在《求是》发表《坚定践行全球治理倡议 持续推进全球金融治理改革完善》一文并提到，跨境支付体系是全球货币资金运行的“动脉”，要改善全球跨境支付体系。当前，全球支付体系变革加速演进，使得跨境支付治理面临的新挑战更加复杂，新形势下亟待进一步厘清相关理论、实践与政策思路。

一、全球支付体系变革的驱动力

当前，供给侧和需求侧两方面动力促使全球支付体系发生了日新月异的变化，也使得跨境支付治理变得更加困难。

（一）来自支付供给侧的驱动力

一是新技术，尤其是人工智能（AI）技术全面优化了支付活动中的风控、结算和用户体验，逐渐从辅助工具转为行业变革的关键，显著改变跨境支付的效率、安全与透明度。例如：中国银联推出的MCP集市，是基于银联云构建的金融特色人工智能生态平台，首批精选并持续引入跨境支付、智能风控、商户经营等特色MCP服务，满足金融机构、商户开发者多样化、高安全性的需求。支付宝推出 “AI付”智能体服务，并率先在瑞幸咖啡的AI点单助手“Lucky AI”上线。微信支付则引入智能收款功能，商户只需将菜单拍照上传，AI即可自动识别菜品信息，并生成对应的收款项目。此外，生物识别技术也在支付效率提升中发挥了重要作用，刷脸支付和指纹支付日益走向成熟，刷掌支付的功能也持续完善，如微信支付发布刷掌模组O4，在继承“掌纹+掌静脉”双模态生物识别技术的同时，实现了小型化与高性能的突破。

二是新生态，尤其是支付活动对应的账户体系演变，带来不断迭代的生态升级。作为支付体系的微观“细胞”，账户可被定义为一种结构化的会计要素载体，体现法人或自然人的金融权益，并在特定系统内实现价值数据的存储与转移管理。其中，银行账户是为客户开立的用于本币或外币办理存款、贷款和资金收付等活动的户头，也是最常见的货币资金存储和交易的载体工具。当然银行账户也有许多进一步细分的方式，如巴塞尔委员会（Basel Committee on Banking Supervision）就依据银行表内外资产性质，将账户划分为交易账簿和银行账簿，根据资产性质和风险管理需求进行分类管理。在我国，根据中国人民银行2023年发布的《非银支付机构监督管理条例》，支付账户是指“根据用户真实意愿为其开立的，用于发起支付指令、反映交易明细、记录资金余额的电子薄记载体”。

正是在账户对现金支付的替代过程中，其价值才逐渐形成。在实物货币时代，并不存在账户；在贵金属货币时代，账户只具备存储功能；到了支票等现代支付工具出现，账户的支付功能才逐渐显现。此后，再到介质形态账户出现之后，账户信息以磁条或芯片形式承载于卡基支付工具，或以安全元件、SIM卡形式承载于移动支付终端，也带来全新的生态与商业模式演变。到了条码支付时代，条码形态账户体系已经呈现前所未有的服务广度与融合深度。当然，生物识别技术带来的生物特征账户形态，可能实现“人即载体”的全新模式。展望未来，面对第三代互联网（Web3）模式的挑战，原有支付体系依托的账户模式面临更多冲击。有鉴于此，美联储自2025年10月以来开始打造一种新型的有限访问主账户（Skinny Master Account），根据符合条件的金融机构的限定需求进行功能定制。

（二）来自支付需求侧的驱动力

一是居民需求。2025年中央经济工作会议强调，要把握消费的结构性变化，从供需两侧发力提振消费。在实践中，众多支付平台和工具与电商、线下零售、旅游、餐饮等高频场景深度绑定，进一步激发了各方消费潜力与热情，推动消费模式从“主动交易”向“无感消费”跃迁。总体而言，支付便利性可减少消费决策时间、改变消费者偏好，促进提高边际消费倾向；支付安全性能够保障消费者放心消费、轻松消费；支付包容性能够有效弥合数字鸿沟，释放长尾群体、普惠群体的消费潜力。

二是企业需求。面对企业数字化的迫切需求，依托于综合性的支付服务平台建设和行业解决方案设计，可以深入发掘企业生产经营、流通销售中的痛点与难点，拓展“支付+”增值服务，推动改善企业全链条数字化管理能力。依托垂直细分行业的支付解决方案，能够有效支持产业链、资金流、信息流的更好融合，实现业务流程与资金转移的自动化、高效匹配，全面提升产业链金融的服务质效。此外，支付服务商还可以面向小微企业和个体工商户，不断创新各类软件运营服务（SaaS）的能力和质量，从而真正为其生存和发展而赋能。

综合看，在供求两方面力量作用下，支付产业链将与实体部门、金融部门形成更加密切的价值联系与协同关系，“支付业务数字化”将拓展到“支付模式数字化”和“支付生态数字化”，支付服务商将从单一货币转移服务商，迈向专业数据信息服务商，进而成为综合交易与金融服务商。因此，当前及未来的全球跨境支付治理，离不开对支付变革趋势的深度把握与动态试错。

二、从复杂网络理论看跨境支付治理

复杂网络理论是研究复杂系统中网络结构特征及其动态行为的科学，全球跨境支付体系恰好体现出典型的复杂网络系统特征，各国央行、商业银行、清算机构以及支付平台等都是网络“节点”，他们之间的代理行关系、清算通道和信息传输链路则是连接这些节点的“边”。

首先，在复杂网络分析中，拓扑结构决定了网络的稳定性和效率。全球跨境支付网络呈现出明显的异质性和“核心—边缘”层级化特征。其中，如同“小世界”网络中的枢纽，少数关键节点（Hub Nodes，如环球银行金融电信协会系统SWIFT、美国纽约清算所银行同业支付系统CHIPS）占据了网络的核心位置，具有极高的度中心性（Degree Centrality，即代理行关系众多）和介数中心性（Betweenness Centrality，即全球大部分资金流动的“最短路径”都绕不开它们）。由此，这些核心节点控制了信息流与资金流通道，众多其他经济体的清算机构或金融机构呈现相对脆弱的“边缘节点”特征。同时，复杂网络的层级代理模式也展现弊端，如一笔跨境支付需经层层嵌套的许多节点，伴随着较大摩擦成本。

其次，复杂网络理论强调节点之间的相互关联和影响。在跨境支付体系中，这种关联表现为更易出现风险传染。一方面，当网络关键节点出现风险，由于网络的无标度（Scale-free）特性，可能对整个网络带来严重的破坏性。另一方面，特定地区的财政与金融不稳定因素，可通过复杂支付网络跨越地理边界进行传导，从而呈现空间外溢性。

再次，在复杂网络视角下，控制核心节点意味着拥有较大权力。在跨境支付体系面临地缘政治博弈挑战的背景下，整个网络的稳定性受到更多冲击。例如：节点剔除（Decoupling）可能体现为将某个国家的银行在网络中“物理隔离”，从而严重阻滞该国与外部世界的资金往来和经济活动；某些制裁手段利用网络的连通性，迫使众多网络节点（清算机构、银行）因为害怕“二级制裁”而主动切断与被制裁对象的联系，从而形成一种“寒蝉效应”。

归纳来看，现有跨境支付网络具有高成本、低效率、不透明、易受制裁影响等问题。鉴于此，全球跨境支付体系正在发生结构性的调整和演化，呈现出多元化和去中心化的趋势。一方面，从规则治理来看，许多国家都在构建替代性网络通道，降低对核心节点的依赖，从而形成多中心网络；部分区域和国家基于网络的社区集聚性（Community Structure）特征，着力推动区域化的支付网络合作；随着人民币等新兴货币的崛起，相关本币支付清算网络正在成为新的网络重要节点，从而促进多货币并存的格局。另一方面，从技术治理看，区块链与分布式账本逐渐推动网络拓扑演变，在分布式网络中，节点之间可以点对点（P2P）直接交易，无需经过核心中转，从而降低了垄断、制裁与中心化风险。同时，依托于央行数字货币（CBDC），涌现出多边央行数字货币桥（mBridge）等项目，通过改善技术互操作性，可以构建新型的跨境批发支付“高速公路”，也带来全新的网络范式变革。

三、从不同金融基础设施看跨境支付治理

从账户的资金结算特征来看，支付系统可分为零售支付系统和批发支付系统，其中零售支付系统主要用于大量低额度的账户交易，支付形式包括支票、贷记转账、直接借记以及银行卡支付服务等。而批发支付系统则主要在中央银行直接管理下，对大额、优先级的账户支付指令进行账户交易。

从交易对手方来看，零售支付则主要指商业银行、支付机构为居民个人、企事业单位提供商业银行货币或第三方货币的结算服务；批发支付主要指财政部门和商业银行在央行开立的预算内（外）账户和存款储备金账户与央行清算账户之间的结算服务，包括金融机构之间、政府部门和金融机构之间的资金转移。

除了包括零售支付与批发支付在内的支付系统之外，还有与各类金融产品相关的清结算系统。在我国主要指金融资产登记托管系统与清算结算系统，与国际《金融市场基础设施原则》下的中央证券托管机构（CSD）、证券结算系统（SSS）、中央对手方（CCP）等范畴基本一致。在这些系统中，除了资金流、信息流的转移之外，还涉及金融产品自身的转移。例如，金融产品的支付清算过程包括清算和交收两个步骤，清算是指按照确定的规则计算交易双方对产品和资金的应收应付数额，交收是指根据清算结果，交易双方通过转移产品和资金履行相关债权债务，包括产品交收和资金交收。

同时，跨境支付主要是指，两个或两个以上国家或地区之间因国际贸易、投资及其他方面所发生的债权债务，借助一定的结算工具和支付体系实现资金跨国或跨地区转移的行为。其典型特点包括：收付双方可能在不同的国家或地区；支付指令的处理涉及多个国家或地区；运用国际货币作为支付载体。由此可见，在探讨跨境支付时，可能面临跨境零售支付、跨境批发支付、跨境金融产品支付结算的不同模式与场景，因此也存在不同层次的治理难题与挑战。

在跨境零售支付领域，主要挑战有：一是支付安全与欺诈风险，包括网络攻击与数据泄露风险、跨境交易欺诈频发、恶意软件与勒索软件威胁等，由于存在复杂网络环境和节点、不同司法区域的规则差异，相关风险更加难以应对。二是支付涉及商业银行、支付机构、科技平台和清算组织等众多中介机构，交易链条长、效率低、交易总成本高，并且汇率波动风险可能给企业和机构参与者带来负面冲击。三是各国对跨境零售支付的监管态度差别显著，合规变得更加复杂。四是技术与系统保障存在跨区域协同难题，支付方式与用户体验也差异较大。

在跨境批发支付领域，主要挑战有：一是原有在跨境支付中长期占据主导的代理行模式，由于合规成本高、技术创新等原因导致地位不断弱化，非正式且不受监管的跨境支付渠道则有所扩大；但二者都存在低效率、高交易成本的问题，前者体现为到账周期漫长、“最后一公里”瓶颈、系统处理能力差距较大等，后者则包括高额手续费、隐形成本、资金占用成本等。二是就各国跨境批发支付系统之间的主要链路看，其网络效能相对僵化和落后，受到新技术、地缘政治博弈的冲击越来越大，增加了各方参与者的担忧。三是市场准入门槛高、监管规则不协调和技术标准迥异等因素，加上不同行业企业对企业（B2B）支付的特殊性，导致了跨境支付处理的复杂性和不确定性。

在跨境金融产品支付结算领域，主要挑战有：一是支付清算组织的中介地位仍有待提升。如在传统的外汇即期、远期和掉期市场，双边清算一直是广泛采用的清算机制，在效率和成本方面具有较大优势，但也降低了风险控制与监管约束能力。尤其是2008年国际金融危机后，各国普遍认为双边清算机制下的交易信息和风险敞口不透明，可能引发系统性风险，需要引入中央对手方机制。二是支付清算组织的功能融合与互联互通逐渐深入，改变了原有的竞争合作格局。如欧洲金融基础设施的跨境互联更倾向于“国际性”，以欧清（Euroclear）和明讯（Clearstream）为例，海外市场的有效覆盖数量已经达到了50—60个；美国、加拿大金融基础设施跨境互联则聚焦于向域外连接具有全球重要影响力、规模体量及市场或活跃度更具有竞争力的重要经济体。三是金融产品类基础设施对金融稳定的影响更大，风险管理与国际监管协调的难度更突出，也成为支撑本币国际化与国际金融中心竞争博弈的关键载体。

总之，对于不同的金融基础设施类型，其面临的治理难题也千差万别，我国需要更加有针对性地甄别相关风险挑战，兼顾以提高自身治理能力而增进竞争力、以推动国际治理协调而改善外部环境的双重目标。

四、基于国际共识的跨境支付治理重点

自2020年二十国集团（G20）领导人批准《加强跨境支付路线图》之后，改革全球跨境支付体系成为各国共识。2022年10月，金融稳定委员会（FSB）公布了推进“路线图”的优先计划和参与模式，并且进一步聚焦工作重点：支付系统的互操作性和扩展；法律、监管和监督框架；跨境数据交换和信息标准。因此，基于国际共识的视角，我国推动跨境支付治理完善的重心也离不开这三方面。

在支付系统层面，其互操作性是指不同国家和地区支付系统之间实现无缝连接、高效协同的能力，而扩展性则指支付系统适应新需求、新技术和新市场的灵活性。2025年10月，FSB向G20提交报告指出，跨境支付改革进展不均，虽然批发支付效率提升，但零售支付仍面临成本居高不下、到账速度差异大、标准不统一等难题。对此，各国都在推动相关互联互通工作以应对挑战，如我国正在推动“统一网关”探索，在国家层面形成了跨境二维码支付服务的对外统一接口。着眼未来，需积极应对跨境支付的碎片化问题、安全与隐私风险、成本收益平衡，以提高技术、标准、服务时间的互操作性为重点，推动各方协同治理、持续协作、政策协调，且把握好安全与开放并重。

在跨境支付监管层面，其管理框架不再是传统的单一合规监管模式，而是转向综合、多部门协同的治理模式，强调与数据安全、金融科技和外汇管理等进行深度融合。由于各国或地区的法律体系、金融发展水平和政策目标不同，使其支付监管框架、数据隐私要求、反洗钱标准、市场准入规则及争议解决机制也存在较大区别，导致跨境支付业务面临复杂合规挑战，所以亟待推动合规理念优化和强化制度协调。

在跨境数据管理层面，当前全球数据管理框架的碎片化与不一致性，往往导致支付效率降低、合规成本增加和系统互操作性受限，严重阻碍了跨境支付的便捷性、安全性和普惠性发展。如在制度方面，欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）禁止将个人数据传输至未获欧盟“充分性认定”的国家，要求数据处理必须基于用户明确同意，且用户享有“被遗忘权”。在技术方面，也存在大量标准的分化现象，包括支付消息格式的不匹配、ISO 20022实施的不一致性、数据交换格式不统一等。对此，FSB在2024年12月发布了《关于促进跨境支付相关数据框架一致性和互操作性的建议》，强调要缓解监管和监督的不确定性、减轻与支付有关的数据跨国流动限制、减少创新障碍。

此外，近年来全球跨境支付治理的关注点逐渐增加了CBDC、Web3与AI等新元素。一是国际组织和多国央行都在探索跨境CBDC互联，但面临技术架构与兼容性的治理问题；二是FSB已经把加密资产与稳定币列为“全球金融稳定关键议题”，也需要直面其与传统支付基础设施的竞争性与兼容性治理；三是AI逐渐深度融入各国支付创新中，同时带来规则、标准、技术、安全、伦理等诸多挑战，成为跨境支付协调的重中之重。

来源：《中国外汇》2026年第1期