当前，伴随美国特朗普政府推动加密资产相关政策调整与转向，以及欧盟《加密资产市场监管法案》（MiCA）落地实施，全球加密资产市场开始迎来更复杂的趋势与挑战，各国加密资产监管也亟待重新审视其价值与安全的平衡点。

一、加密资产的概念与边界 

自2008年中本聪发布“比特币白皮书”之后，加密货币逐渐引起了学界和业界的广泛关注。早期对加密货币的关注焦点在于其支付功能，“基于账户”和“基于价值（基于代币）”成为两条截然不同的演进路径，前者与传统监管机制大致兼容，重点在于身份验证，后者则主要围绕价值“防伪”和“真实转移”，难以用传统支付监管方式来简单涵盖。

此后，随着分布式技术快速迭代、参与者生态愈加复杂，Web3.0背景下的加密金融体系变得令人眼花缭乱，也更适合用加密资产的概念来加以描述。其中极少数资产的货币属性较强，可以称之为加密货币，更多则是流动性较低的资产，其包括支付在内的货币功能并不明显。

就加密资产来看，我们认为狭义上包括四个方面：一是以比特币为代表的、基于公链的加密货币，主要用于资产储备；二是以泰达币（USDT）、USDC等为代表的稳定币，主要用于支付；三是以以太坊（ETH）和SOL为代表的加密货币，可基于以太坊或Solana的智能合约进行功能创新，并形成各类去中心化金融资产与形态（DeFi或PayFi）；四是证券型代币发行(STO)和现实资产代币化(RWA)，主要是把现实金融市场的合规资产予以代币化，包括股权、债权、票据等。

就广义看还可能涵盖三个方面：一是各类非标准化的、Web3.0赛道的相关资产项目，如非同质化代币（NFT）、社交金融SocialFi、去中心化身份和数据所有权（DID）、去中心化自治组织（DAO）、去中心化物理基础设施网络(DePIN)等；二是基于加密资产而设计的现实世界金融产品，如以比特币、以太币及其挂钩资产为核心发行的ETF产品，属于加密资产的衍生资产；三是各国央行试点的CBDC，或国际组织的区块链创新项目（如BIS推出的Agora全球跨境支付系统计划），当然并不确定其是否运用了区块链技术。

此外，还有两类存在争议的数字资产，严格意义上无法纳入加密资产的范畴，但在特定情况下却颇受追捧：一是基于互联网文化、笑话或迷因（Meme）而创建的迷因币（Meme Coins），通常源于社区娱乐，不具有实际功能或技术创新；二是没有实际应用场景、技术创新或明确价值的空气币（Scam Coins），往往与欺诈和非法集资相关。

二、美国加密资产政策演变的动因 

一是特朗普家族经济利益成为重要考量。直到2021年8月，特朗普在接受媒体采访时还表示，加密货币可能是一场“等待发生的灾难”。2021年底，其夫人梅拉尼娅·特朗普首次发布基于Solana区块链的NFT系列“梅拉尼娅的愿景”。2022年12月，特朗普推出了基于Polygon区块链的NFT系列“Trump Digital Trading Card”。2023年9月，特朗普及其家人在以太坊主网上的Aave V3平台正式推出World Liberty Financial（WLFI），也是支持加密资产借贷与投资的 DeFi平台；2025年3月25日WLFI推出名为USD1的稳定币，该稳定币与美元挂钩，目前流通市值突破21亿美元。此外，2025年1月特朗普推出TRUMP币，其夫人随后推出MELANIA币，二者都属于Meme币。鉴于其家族在加密资产的利益日益庞大，2025年5月初美国参议院民主党议员提出《终结加密腐败法案》，旨在禁止联邦官员及其家人发行数字资产。

二是特朗普在选举中得到加密资产圈的普遍支持和捐助，并且以此作为吸引年轻人的重要渠道。根据美国联邦选举委员会（FEC）的数据，加密货币行业相关的政治行动委员会（PAC）和其他支持该行业的组织在2024年大选中筹集了超过2.45亿美元的资金，重点支持亲加密行业的政治力量。同时，通常投票率较低的年轻选民，有很大比例拥有或关心加密资产，由此也可能成为特朗普的潜在支持者。

三是特朗普所在共和党与民主党的金融监管思路存在根本差异。自2010年奥巴马主导发布《多德-弗兰克法案》之后，民主党的监管逻辑是以金融消费者保护为原则，给各类金融创新戴上“紧箍”。而共和党则全面反对该法案的三大核心：扩大监管机构的权力、设立金融消费者保护局、采纳“沃克尔规则” 。特朗普更是在2018年，通过《经济增长、放松监管和消费者保护法案》全面放松中小银行监管。显然，加密资产宣称的去中心化架构模式，也与共和党放松管制、强调市场自由的理念相契合。

四是当前稳定币主要由法币稳定币主导，其中美元稳定币成为核心记账单位。据Artemis Terminal数据，截至2025年5月7日，稳定币总供应量达到2349亿美元。其中典型的美元稳定币USDT为1508亿美元、USDC为594亿美元。此外，Bitwise的报告指出，2024年全球稳定币处理交易总量达14万亿美元。由于美元稳定币与美元1:1挂钩，且对应100%的美元资产储备，由此使得曾以挑战美元形象而出现的数字货币，反而有可能协助稳固美元地位。

五是加密资产行业成为美国政府重要的收入来源。据统计，美国SEC在2024年加密货币执法罚款额达47亿美元，而在2023财年仅为1.503亿美元，同比增长超30倍。2024年12月美国国税局（IRS）发布了加密资产经纪人税务报告新规的最终版本，要求其详尽报告用户的税务信息。虽然进入2025年，特朗普开始推动加密资产行业税收减免政策，并使得参议院否决了IRS相关规定，但基于其“全球加密货币之都”的构想，应该还是期望通过创造相对自由的市场环节，促使加密世界资本向美国集聚，间接增加相关经济活力和收入，并达到缓解政府债务、强化美元地位等目标。

三、美国加密资产政策的重点与实质 

（一）加密资产储备

2025年3月6日,美国总统特朗普签署了行政命令《建立战略比特币储备和美国数字资产储备》，强调：一是由财政部管理“战略比特币储备”，负责纳入涉及刑事或民事资产没收程序的比特币，存入储备的比特币不再出售；二是由财政部管理“美国数字资产储备”，同样主要纳入刑事或民事资产没收的数字资产；三是制定获取额外比特币的策略，但必须是预算中立且不会给纳税人带来增量成本，且美国政府不得收购额外的储备资产，除非与刑事或民事资产没收程序有关。该行政命令推出之后，由于相关细节未能达到业界预期，因此一度造成多种加密资产价格下跌。

我们认为，特朗普政府建立加密资产储备的动因，一方面是落实其在竞选期间的承诺，并且以此体现出加密资产友好型的政策姿态，夯实比特币作为最重要的加密资产的法定地位。另一方面，则是为“挽救”联邦资产负债表做好准备。据统计，2024财年美国债务净利息支出为8820亿美元，占GDP的3.06%，2025财年预计接近1万亿美元，已经到了不可持续的地步。与过去不同的是，为了应对债务危机挑战，特朗普政府开始更关注联邦的“资产端”，除了固定资产（厂房、物业和设备，PP&E）、政府支持企业（GSE）投资（房利美/房地美），以及黄金和白银储备之外，之前散落在各类政府部门手中的加密资产自然也成为关注对象。到2024财年底，联邦政府净资产约5.7万亿美元；同时当前联邦政府总共持有约20万枚比特币，虽然在资产负债表中地位有限，但仍可以用于增强市场信心，正如联邦政府战略石油储备和黄金储备的功能。综合看，虽然有许多观察认为加密资产储备战略与维系美元地位相关，但我们认为其更多是基于特朗普对比特币作为“数字黄金”的认知，并以此衍生的战略性财政布局。

同时，目前美国有20多个州提出加密储备法案草案，但显然意见并未统一，其中多个州的法案已被否决。亚利桑那州通过法案不久，便被州长否决；随后新罕布什尔州通过并被州长批准，成为第一个建立加密资产储备的州。

（二）稳定币发展与监管

稳定币通常有几种，一是法币抵押型（中心化发行）：由中心化机构发行，以法定货币或等值现金资产作为储备。二是加密资产抵押型（去中心化发行）：由智能合约根据算法和抵押规则发行，以其他加密资产作为超额抵押品。三是算法稳定币（程序调控发行）：没有足额的集中式抵押资产，而是通过算法和市场博弈调节稳定币与其他加密资产的供需关系，来保持币价稳定。

对于稳定币，特朗普要求有关部门在2025年8月国会休会前，完成稳定币的立法工作。2025年4月4日，美众议院金融服务委员会通过《稳定币透明度和问责制法案》（STABLE法案）；同时，美国参议院推动的《指导与建立美元稳定币国家创新法案》（GENIUS法案）在6月17日的第三次投票中通过。两院版本的共识之处，在于把稳定币发行和运作纳入监管，强调储备透明、合规升级等，分歧在于具体合规标准、境外机构稳定币发行、监管权力分配、对非法币抵押稳定币的约束等。

我们认为，美国稳定币相关政策的背后，一是体现出通过美元稳定币，持续强化Web3.0空间和现实世界美元地位的努力。正如美国财政部长贝森特强调，“将认真审慎地制定稳定币监管框架”“确保美元继续作为全球主导储备货币，并利用稳定币来加强这一地位”。二是为了争夺数字时代的全球金融治理话语权，例如2024年12月30日欧盟MiCA正式生效，也给美国带来了新的竞争压力。三是持续回应硅谷和年轻选民对加密技术的支持，并且面向2025年11月中期选举进行博弈和布局。四是面对巨大的数字世界“增量蛋糕”，两党间、联邦与地方间、监管部门间都在争取监管红利。

（三）其他加密资产监管

2024年5月，美国众议院通过旨在为数字货币创建新法律框架的法案——《21世纪金融创新和技术法案》（FIT21）。该法案列出了加密资产属于证券、商品等的判定框架，并明确了相关监管机构。其中指出，“如果数字资产运行的区块链或数字账本是功能性的和去中心化的”，属于数字商品并由CFTC作为商品进行监管。这将鼓励更多 DeFi项目朝着更去中心化的方向演变，同时对明确为 “数字商品” 的加密资产，在满足相关前提条件的基础上将更容易推出现货ETF及相关金融产品。此外，RWA赛道也将因与DeFi融合带来更可观的前景，加速向链下链上的双向扩张。

进入2025年，加密资产监管框架进一步得到完善。如SEC开始准备废除有争议的 SAB 121会计规则，该规则要求银行和公司在财务报表中将客户持有的加密资产列为负债，即使银行并不控制这些加密资产。美国众议院金融服务委员会于6月10日初步通过了《2025年数字资产市场结构法案》，在FIT21基础上进一步修订统一监管框架，并强调保护消费者、促进创新、填补监管空白，旨在巩固美国在全球加密资产市场的领导地位。我们认为，美国加密资产监管试图找到风险与效率的平衡，一方面，希望维持交易活跃度与全球加密资产“高地”角色，所以提升了监管宽松度，另一方面，通过落实具体监管规则而遏制加密资产“野蛮生长”，也有助于挤出市场“劣币”。

另外，值得关注的是CBDC在美国全面遇到阻碍。2024年5月，美国众议院通过了《央行数字货币反监控国家法案》；2025年1月特朗普签署行政令，禁止任何机构在美国境内外发行或使用CBDC。同时，近期美联储研发数字美元的热情也全面下降。

四、思考与启示

（一）储备层面

虽然现有数据存争议，但各方仍认为当前我国各级政府部门持有的比特币数量仅次于美国，且主要来源于各类执法过程的罚没资产。考虑到比特币在Web3.0世界中的特殊地位，可能确实需要基于中长期视角，把各级政府持有的比特币整合为某种国家战略资源（商品）储备，以实现资产有效管控并应对未来全球加密资产市场竞争。至于其他类型的加密资产，短期内还没必要设计储备计划。当然，还需要进行相关政策与法规的调整，以及中央部门用以置换地方政府持有比特币的机制探讨。

（二）稳定币层面

目前，欧美对于稳定币的监管框架逐渐建立，而稳定币在跨境支付中的应用正迅猛发展，我们应直面挑战，推动相关创新探索。一方面，随着中国香港《稳定币条例草案》的推动，部分观点认为以境外离岸人民币（或人民币资产）为抵押，可在香港探索人民币稳定币发行，但该模式在跨境资本流动与跨境支付合规性方面还存在挑战。另一方面，亦可参考全球监管趋势变化，研究推出稳定币监管条例，并且在特定自贸区依托相关改革创新规则，进行合规在岸人民币稳定币的探索，允许部分银行或非银支付机构进行试点。可资借鉴的是，欧盟MiCA指出的电子货币代币 (EMT）事实上即法币稳定币，并规定了其发行准入和技术准备，以及资本、储备、治理和风险管理要求。MiCA只允许欧元稳定币用于支付活动，以保护欧盟的货币主权；同时，EMT发行人只能是信贷机构（银行）或电子货币机构（非银支付机构）。

（三）其他加密资产

对于DeFi和RWA等金融市场或大宗商品属性更强的加密资产，以及各类加密资产挂钩的ETF等金融产品，短期内还不宜放开，但可加强研究关注。一是对Web3.0世界的类金融服务供给，如何且有无能力继续设定标准和“门槛”，怎么稳固加密资产的信用“共识”基础；二是怎样进行金融消费者与投资者教育与保护，尤其是能否确定和规范“合格”个人投资者的参与；三是去中心化金融与传统金融如何协同，两套截然不同的金融标准化体系能否共存，对Web3.0与现实世界的资产互通怎样控制风险；四是加密资产能否以及如何真正促进经济增长、企业创新、居民就业等现实经济目标，而非只是“小圈子游戏”。五是对于各类打着加密资产旗号的非法金融活动，仍是全面防范风险和持续打击的重点。

此外，面对有所变化的全球发展环境，对于数字人民币的定位可能需要适度降低预期，着眼长远进行场景与生态布局，尤其在跨境批发支付服务方面逐渐强化价值与能力。

总之，加密资产将成为各国政策与监管越来越绕不开的主题。当然，不同类型的加密资产带来的挑战各有差异；基于技术、数据、业务、市场的不同层面，加密资产监管的关注点也各不相同。但可以预计，未来加密资产将成为全球博弈、中美交流、跨境资本流动等绕不开的焦点，因此我国也需更积极地推动加密资产的规则制定和主动监管，从而增强与海外的监管协调、防范潜在风险、规范市场发展、发掘行业价值。

来源：《清华金融评论》2025第7期