从政府工作报告看金融改革难点

中国社会科学院金融研究所研究员 杨涛

2017 年的《政府工作报告》引起各方热议，其中金融改革仍是焦点问题。基于本次报告内容，有几方面金融改革核心难点值得进一步关注。

第一，《政府工作报告》提出“把防控金融风险放到更加重要的位置”，进一步突出了对风险的关注。实际上，早在去年 12 月召开的中央经济工作会议就已定调。此前，中央财经领导小组第十五次会议也把防控金融风险列为重要任务之一。

正如《政府工作报告》所言，“当前系统性风险总体可控，但对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕。”我们看到，金融发展中遇到的风险，可以分为系统性风险和非系统性风险。系统性风险是指由于政治、经济及社会环境等因素变动而影响金融创新工具交易，并进而影响整个金融市场的风险。由国际金融创新所引起的系统性风险的典型例子，如 1987 年股市崩溃、2008 年全球金融危机。非系统性风险是针对个别金融机构和金融工具的风险，包括市场风险、信用风险、流动性风险、操作风险、法律风险。典型案例如 1995 年巴林银行倒闭，就是始于金融创新的非系统性风险。

应该说，建设金融强国并非只考虑金融要素的规模扩张，也不只是如何在“顺境”中成长，而是能否应对“新常态”和“逆境”挑战，这就需要自身金融体系具有较强的内在危机恢复能力。

对于我国来说，无论是前所未有的经济转型难题，还是与国际经济金融要素的联动性日益密切，都使得目前需要更加重视潜在危机的挑战。实际上，或大或小的金融波动已经发生在身边，更为重要的是，通过提升金融体系弹性来削弱危机的“连带伤害”，并且使其更易从危机中尽快恢复。由此需要思考的是，首先，相机抉择型金融政策虽然有助于更加灵活地影响经济主体，但却容易陷入“失之毫厘谬以千里”的困局，对于富有弹性的金融体系来说，更需要推动类似于“内在稳定器”的金融改革，从而依靠自动机制来弱化金融波动性，打造基础性的金融安全网。其次，金融体系的弹性还在于对危机的“缓释”与“吸收”能力，例如目前我国金融改革的一个重要问题就是“去杠杆”，但在现实中却往往成为金融部门的“转杠杆”，即只是在政府、央行、实体企业、居民等不同部门之间进行杠杆率重构，但却由于除居民之外的各部门资产负债表趋于“僵化”，难以在整体上吸收“杠杆风险”，这样在现有体制下，最终风险可能都会落到中央财政或居民身上，直到危机的临界点。由此，除须强化金融自身“消化杠杆”的能力外，也应在其他部门的“去杠杆”过程中加快金融资源配置优化，遏制“庞氏风险”的萌芽。最后，金融机构需要不断提高自身抵御风险的能力，强化资本金对金融机构的约束，充分发挥金融机构在风险识别、度量和分散上的优势，提高金融机构在面临风险时的应对和恢复能力，进而提高金融体系整体的抗风险能力和危机恢复能力。

第二，《政府工作报告》强调要“促进金融机构突出主业、下沉重心，增强服务实体经济的能力，防止脱实向虚。鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，国有大型银行要率先做到，实行差别化考核评价办法和支持政策，有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题”。这些都延续了近年来避免“金融脱离实体”的政策思路。

我们看到，何谓实体经济？这一概念并无严谨的学术内涵，若追根溯源，在古典经济学中，由于把经济变量分为名义和实际变量，因此往往把实体经济归纳为企业和家庭的经济活动，而货币金融活动则作为其反面。2008 年危机之后在美联储的表述中，实体经济涵盖除金融和房地产之外的其他经济部门。无论是基于理论还是政策视角，事实上实体经济一词都表达了同样的含义，即属于使一国经济得以持续稳定运行的核心部门，并且与大多数企业的健康运作及居民生活福利密切相关。

就此而言，所谓金融服务实体，一是在微观层面上，强调满足非金融企业和居民的合理金融需求，使多数微观主体充分享受经济增长与金融发展的成果；二是在宏观层面上，金融配置有利于实体部门规模和结构的完善；三是就金融部门内部来看，则应避免内部结构失衡和金融创新的失控；四是更应深入思考的，是如何避免行政性干预，减少政府可能“好心办坏事”的“父爱主义”；五是以市场化金融运行为主，政策性金融运行为辅。

尤其须注意，新技术事实上使得金融与实体产生了更多共赢的机会。除互联网金融中的“假冒伪劣”之外，真正的金融科技并不是简单的虚拟经济，它使金融与实体在更多层面上有效融合。科技用来提升整个金融产业链的效率，在某种意义上不仅有助于完善金融，而且间接有利于金融更好服务实体。

第三，货币与汇率政策能否真正走出“困局”。一方面，《政府工作报告》指出“货币政策要保持稳健中性”“广义货币 M2 和社会融资规模余额预期增长均为 12%左右”“要综合运用货币政策工具，维护流动性基本稳定，合理引导市场利率水平，疏通传导机制，促进金融资源更多流向实体经济”。在当前国内外形势更加复杂的背景下，需要把握好两个基本原则：一是避免把结构调整、金融改革与货币政策相机抉择对立起来；二是明确调控的最终目的和货币政策不能承受“之重”。在近年来各界对于货币政策的期望越来越高的情况下，特别需要强调，在我国货币政策作用机制尚需更加顺畅的背景下，也要避免对于货币政策作用的过度依赖。

另一方面，相对于去年提出的“保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定”，今年首次提出“坚持汇率市场化改革方向，保持人民币在全球货币体系中的稳定地位”。央行行长周小川在答记者问时也表示，“外汇储备有所下降是正常现象，我们本来也没想要这么多”。当然，这说明政府对坚持人民币国际化、市场化的改革方向不变，同时传递出了政府对保持汇率稳定的自信。

同时也需看到，这两年的货币金融政策经常遭遇“不可能三角”，即一个国家不可能同时实现资本流动自由、货币政策的独立性和汇率的稳定性。对此，如何提升政策管理艺术，处理好短期与长期选择矛盾极为重要，也更需要避免政策思路大幅波动，成为冲击市场预期的不稳定性因素。

最后需注意的是，金融市场基础设施建设虽未体现在今年的《政府工作报告》中，但也是金融发展的重中之重。对金融市场基础设施的监管和有效运行，2012 年之后在全球逐渐达成了共识原则（PFMI），党的十八届三中全会也提出了要完善金融基础设施。如同在经济建设中“要想富，先修路”，金融改革也要先修好这些“道路、桥梁、港口与机场”，从而承载金融资源的高效、安全流动。