一、背景分析

首先，反洗钱和反恐怖融资工作是完善现代金融体系、优化金融监管能力、保障金融安全的重要内容，也是推进国家治理能力现代化、维护经济社会健康发展的基本保障，更是我国有效参与全球治理、提升金融国际化水平的重要手段。近年来，我国紧跟金融行动特别工作组（FATF）国际标准，金融系统的反洗钱取得了较大进展。但是，伴随我国经济金融发展的日益多元化、复杂化，以及进一步推动对外开放，相应的洗钱和恐怖融资风险也逐渐上升。在打击恐怖、金融诈骗、非法集资等犯罪活动中，对反洗钱和反恐怖融资工作都提出更高要求。同时，国际反洗钱标准日益趋严，国际反洗钱互评估工作进入核心阶段，做好反洗钱工作也是维护国家利益的基本要求。

其次，反洗钱直接影响到社会稳定和金融安全。例如，近年来，国内非法集资活动愈演愈烈，呈现多发式增长，各类涉案金额和人员不断创新高，严重影响了金融稳定与居民合法利益。再如，各类欺诈洗钱行为也花样翻新，电信网络诈骗案件频发，团伙诈骗、高科技诈骗、高智商诈骗纷纷登场，严重损害了群众利益。还有，各种地下钱庄的洗钱活动，也给走私、逃税、贩毒等提供了支持。

最后，在互联网金融领域里的乱象尤甚，而且多与洗钱相关。例如，在诸多乱象之中，部分机构通过诉诸于假标、资金池和高收益等手段，开展各类自融、庞氏骗局活动，从非法集资到金融诈骗违法犯罪，比比皆是。互联网金融乱象风险加大，相应涉及到的洗钱手段也呈现专业化趋势。此外，在诸多涉及公众的“黑色活动”中，也都有相似特点，即利用各种互联网工具或平台，进行违规宣传及诱导性交易。即便是在监管相对完备的第三方支付机构中，也出现了大量问题，使得多家机构被央行严厉处罚。通常的问题如：未按照规定履行客户身份识别义务、未按照规定保存客户身份资料和交易记录、未按照规定报送可疑交易报告、与身份不明的客户进行交易，甚至部分机构为赌博、色情等活动提供服务。

由此来看，在全面监管日益完善的过程中，加强互金行业的反洗钱制度建设也是题中应有之义。

二、内容特点

综合来看，《管理办法》呈现如下方面的特点。

一是明确监管主体，加强监管统筹。回顾历史，早在2015年7月，央行等十部门联合印发《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，就明确由央行牵头负责对从业机构履行反洗钱义务进行监管，并制定相关监管细则。但由于互联网金融业态一直处于变化中，相应规则并没有很快形成。本次《管理办法》规定从业机构应当依法接受中国人民银行及其分支机构的反洗钱和反恐怖融资的现场检查、非现场监管和反洗钱调查，依法配合国务院有关金融监督管理机构及其派出机构的监督管理。其中，人民银行作为相关工作的监管主体的责任进一步突出，有助于统筹监管在原有金融体系、金融市场与新兴互联网金融业态面临的反洗钱挑战，避免风险传递与蔓延。

二是突出自律管理，强化多层次协调。在金融领域，行业自律是一种特定的监管配套与协同机制，可以对自上而下的监管起到重要补充作用。中国互联网金融协会成立于2016年3月，迄今为止已经在互联网金融健康发展中发挥了不可替代的作用。监督管理反洗钱与反恐融资活动，同样需要落实互联网金融协会的自律职责。《管理办法》也明确其重要补充作用，可以预计，协会将通过跟踪强化研究、制定行业规范标准、推动行业共建共赢、加强行业专业学习等，为形成多层次的反洗钱风险监管与防范机制，补上重要的一环。

三是强化平台与手段建设，打造“天网恢恢”的监管模式。根据《管理办法》，央行将设立互联网金融反洗钱和反恐怖融资网络监测平台，使用网络监测平台完善线上反洗钱监管机制、加强信息共享。央行还要求，除了金融机构、非银行支付机构以外，其他各类从业机构都应当通过网络监测平台，全面推动反洗钱和反恐怖融资履职登记，并依托该平台，积极参与工作信息交流、技术设施共享、风险评估等工作。实际上，面对日益复杂的反洗钱形势，不仅需要充分动员行业各方力量，更需要下大力气构建有效的监测机制，使用互联网金融活动的特点，精准把握信息数据和潜在违规资金动向，才能实现“魔高一尺、道高一丈”。此次央行借助互金领域反洗钱建立自己的监测平台，也可能将来进一步升级为国家层面的平台，从而为金融监管的基础设施建设创造条件。

四是明确监管范畴，减少“让子弹飞”的空间。《管理办法》明确，互联网金融机构包括但不限于网络支付、网络借贷、网络借贷信息中介、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等。我们看到，长期以来互联网金融业态的边界一直比较模糊，虽然十部委意见做了初步界定，但在实践中，各种互联网金融的产品、机构、模式等混杂在一起，使得内在运作与潜在风险变得更加复杂。某种意义上看，这次新规的界定，一方面把大量的新兴互联网金融组织纳入到主流监管体系中，使其不再成为反洗钱监管的“飞地”，另一方面，从包括网络支付在内的互联网金融业务和产品入手，对于传统金融机构的相关互联网业务探索，也提出了更高的要求，因为或许这部分新型业务，难以简单纳入到原有的反洗钱监管框架之中。

五是强调机构主体责任，层层分解反洗钱职责。《管理办法》把各类从业机构都确定为反洗钱和反恐怖融资的义务主体，某种程度上确实增加了从业机构运营成本。然而，进一步履行和落实反洗钱和反恐怖融资义务，实际上会使从业机构的业务发展更加合规，避免因违反《反洗钱法》而承担刑事责任，同时也能够更加适应“走出去”的国际化业务拓展。在落实反洗钱责任的过程中，无论是传统金融还是新兴互联网金融组织，都必须严格依照法律规定，行使特定的权利和义务，积极保护客户的合法权益。事实上，从业机构才是落实反洗钱和反恐融资的“第一道防线”。

六是强调核验验身份，对存疑客户重新识别，并重点关注可疑活动。《管理办法》强调需进行客户身份识别，从业机构必须按照法律法规、规章、规范性文件和行业规则，合规收集必备的要素信息，利用从可靠途径、以可靠方式获取的信息或数据，采取合理措施识别、核验客户真实身份，确定并适时调整客户风险等级。对于先前获得的客户身份资料存疑的，应当重新识别客户身份。此外，还规定，从业机构应当执行大额交易和可疑交易报告制度，建立健全大额交易和可疑交易监测系统，自定义交易监测标准和客户行为监测方案，基于合理推测而报告可疑交易。我们看到，在海外发达国家，尤其是在美国911事件之后，从业机构在各项法律法规约束下，投入大量资源用于甄别业务活动中的客户识别与行为甄别。当前，面对互联网金融活动更加隐蔽、信息不透明的特征，从业机构都应该进一步完善相应的内部控制机制，优化客户信息采集与行为报告规则。

三、进一步完善的建议

反洗钱与反恐融资是一项长远的系统工程，出台《管理办法》只是新的起点。为了进一步完善面向金融科技时代的相关规则，需要考虑如下几方面问题。

第一，加强反洗钱领域的监管协调。诸多与互联网金融有关的反洗钱风险都产生了跨部门、跨行业、跨市场、跨产品的监管交叉地带和空白领域，因此还需要大量的监管协调工作。无论是“一行两会”之间，还是与其他经济主管部门、司法、执法与行政部门等，都需要进一步构建更加健全的常规性协调机制。

第二，加大反洗钱监管问责力度。虽然现有问责机制已经不断强化，但还需进一步提升，真正使得反洗钱监管深入到从业机构和人员的行为与观念中。央行数据显示，2017年，全系统共开展了1708项反洗钱专项执法检查和616项含反洗钱内容的综合执法检查，对违反反洗钱规定的行为按规定予以处罚，罚款金额合计约1.34亿元，“双罚”比例进一步提高。在公布具体违法行为的处罚中，超过90%的处罚都涉及未按规定履行客户身份识别义务；近一半的处罚涉及未按规定履行可疑交易报告义务和未按规定履行大额交易报告义务；有近五分之一的处罚涉及未按规定履行交易记录保存义务和未按规定履行客户身份资料保存义务。“其他”违法行为主要包括与身份不明的客户进行交易或者为客户开立匿名账户、假名账户。

第三，充分利用新技术的优势。当前，大数据、人工智能、互联技术（移动互联、物联网）、分布式技术（云计算、区块链）、安全技术（生物识别、加密、量子技术）等底层技术，都在深刻改变着金融产品、金融业态、金融监管。在传统反洗钱与反恐怖融资领域，之所以面临很多难题和挑战，归根结底都是基于信息不对称、监管成本等问题，而这些都可以有效利用新技术加以环节。

第四，加快宣传培训，强化自律。通过广泛开展反洗钱的宣传活动，能够使从业机构准确认识和把握国内外反洗钱、反恐怖融资所面临的严峻形势，清醒认识各类新型金融活动中的风险和挑战，厘清将来反洗钱和反恐怖融资工作的方向和线索。此外，还能够使得社会公众深入了解反洗钱知识，积极配合从业机构，主要进行身份识别，保障自身的信息、数据、证件和金融工具的安全，远离非法集资和网络洗钱。从而形成社会各界积极反洗钱和反恐怖融资的“人民战争”。