近两年以来，受监管强化及银行自身积累能力减弱等因素影响，银行业对资本补充的需求日益迫切。与此同时，宏观经济下行压力加大，稳增长又需要银行加大信贷投放的力度。两方面矛盾交叠之下，拓展银行资本补充渠道成为化解问题的关键。在这个背景下，加快银行资本工具创新再次被提上日程。

2018年2月，人民银行就规范银行业金融机构发行资本补充债券发行公告。3月，原中国银监会、人民银行、证监会、原中国保监会和国家外汇局联合发布《关于进一步支持商业银行资本工具创新的意见》，明确支持商业银行探索资本工具创新并拓宽资本工具发行渠道。2018年12月，国务院金融稳定发展委员会办公室召开专题会议，研究多渠道支持商业银行补充资本有关问题，推动尽快启动永续债发行。之后，为支持永续债落地，2019年1月24日，人民银行创设央行票据互换工具（CBS），为永续债投资人提供流动性支持；同日，银保监会也决定放开限制，允许保险机构投资商业银行发行的二级资本债和无固定期限资本债券；2019年1月25日，中国银行首单400亿永续债成功发行，全新的银行资本补充新工具正式落地。1月30日，财政部印发《永续债相关会计处理的规定》，对永续债合同条款中的到期日、清偿顺序、利率跳升和间接义务规定进行细化，同时明确会计处理总体要求和金融工具列报分类，为永续债计入权益提供了依据。至此，制度层面上，永续债创新所面临的障碍基本都被扫清，为下一步常态化、规模化发展奠定了基础。2月11日，国务院常务会议支持商业银行多渠道补充资本金：一是对商业银行，提高永续债发行审批效率，降低优先股、可转债等准入门槛，允许符合条件的银行同时发行多种资本补充工具。二是引入基金、年金等长期投资者参与银行增资扩股，支持商业银行理财子公司投资银行资本补充债券，鼓励外资金融机构参与债券市场交易。

一、资本监管与资本工具创新

资本监管是银行业审慎监管的核心。次贷危机之后，巴塞尔协议Ⅲ修订了资本监管的框架及标准，对商业银行提出了更高的资本要求。为配合巴塞尔协议Ⅲ的实施，原中国银监会于2012年发布《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《新资本管理办法》），并于2013年1月1日起正式施行。

《新资本管理办法》对资本的定义及资本充足率要求进行了调整，对资本工具设定了更高的质量标准，并提出了比国际标准更为严格的监管要求。巴塞尔协议Ⅲ的资本充足率监管要求可分为最低资本要求、储备资本要求、逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求等不同层次，最低资本要求中，又包括核心一级资本、其他一级资本和二级资本等三种类型。各层次资本的定义及监管要求如表1所示。

从上表可以看到，资本监管有如下几个值得注意的特点：

一是监管资本的分层特征。监管资本分为不同的类型，分别对应着不同的最低监管比率要求。举例来看，一家国有大型银行，监管资本要求由六个层级构成，第一个层级是最低核心一级资本充足率，不能低于加权风险资产的5%；第二个层级是一级资本（核心一级资本加上其他一级资本）充足率，不能低于6%。由于核心一级资本充足率不得低于5%，这意味着，如果仅就监管达标而言，其他一级资本的合意规模在风险资产的1%左右。实践中，基于各种因素的考虑（比如，愿意以高成本获取更长期的资金来源），实际规模可能会超过1%；第三个层级纳入二级资本后的最低资本充足率要求，即一级资本和二级资本之和，不低于加权风险资产的8%。由于一级资本充足率不低于6%，所以，仅从监管达标考虑，二级资本工具的合意规模大概在风险资产的2%左右。实践中基于各种考虑，二级资本的实际规模可能会高于这个水平；第四个层次是储备资本，为风险资产的2.5%，只能由核心一级资本来满足；第五个层次是逆周期资本。这部分资本要求主要是基于宏观审慎的考虑，即在经济上升期提高逆周期资本要求，直至到2.5%，经济下行期，降低逆周期资本要求，直至到0，以实现对银行信贷投放能力的逆周期调节。现阶段，我国尚未对银行实施逆周期资本要求，故这部分资本为0；第六个层次是针对系统重要性银行的追加资本要求，按风险资产的1%计算，必须用核心一级资本来满足。目前，关于国内系统重要性银行的评估工作尚在进行中，进入系统重要性机构名录的机构，将需要满足比其他银行更高的监管标准。总体上，根据《新资本管理办法》的规定，商业银行需要达到的核心一级资本充足率、一级资本充足率及资本充足率分别为7.5%、8.5%及10.5%，国内系统重要性银行的资本要求则分别为8.5%、9.5%及11.5%。

二是资本补充工具的多元性。在多层次的监管资本要求下，不同类型的资本补充工具对应着不同层次的监管达标需要。举例而言，二级资本工具只能用于二级资本的补充，无法满足一级资本达标的需要；其他一级资本工具（如永续债）可用于满足一级资本充足率要求，但无助于降低核心资本充足率达标的压力；核心一级资本满足各种层次的监管标准，但用它来满足原本由其他一级资本或二级资本就可以达标的监管要求，代价太高。所以，对银行而言，某一类资本工具的创新，不足以满足其全部的监管合规需要，因此需要建立多层次的资本补充机制，进行多元化的资本工具创新，根据监管合规和业务发展的需要，选择不同类型的资本补充工具，在实现银行可持续发展的同时，提高资本管理的效率。

三是对核心一级资本的更高要求。针对次贷危机暴露出的问题，巴塞尔Ⅲ显著提高了对核心一级资本的监管要求。虽然8%的最低资本要求与危机前的巴塞尔Ⅱ相同，但对资本的界定更严格，一方面，将核心资本（一级资本）进一步划分为核心一级资本和其他一级资本，并规定核心一级资本充足率不低于5%，一级资本充足率不低于6%，而巴塞尔Ⅱ的规定是核心资本充足率（即一级资本充足率）不低于4%。再考虑储备资本和系统重要性资本，最低核心一级资本充足率事实上被提高到了8.5%，较危机前有显著上升。从长期看看，相较于其他一级资本和二级资本，核心一级资本才是银行资本补充面对的最大挑战。资本约束的持久化，需要银行在经营理念和经营模式上进行转型。

二、我国银行资本工具的创新

实践中，符合监管要求的资本工具应具有以下特征：一是永久性，期限与资本工具能否及时用于吸收损失高度相关。在其他条件相同的情况下，资本工具的期限越长，其资本性越强。1988年《关于统一资本计量与资本标准的国际协议》要求较高级别的资本工具应没有固定期限，以确保资本的随时可得性并吸收损失。如果允许银行回购股份，普通股的永久性就会上市，因此，监管当局均严格限制银行股份回购；二是损失吸收能力。资本工具能否在持续经营条件下吸收损失是判断监管资本质量的重要依据；第三是支付上的灵活性。不同资本工具的收益形式（股息、利息）、支付方式（银行是否有权不支付收益）和时间分布（收益是否可以积累）存在差异，影响银行持续保存经济资源的能力。在这方面，商业银行的灵活性越强，资本工具吸收损失的能力就越强，资本质量就越高。

从本质上看，资本工具创新的实质是利用结构化技术对金融工具进行包装组合，使其在满足资本监管标准的同时符合投资者的偏好，形成“中间型”的资本工具。从对应补充的资本类型，创新资本工具大致可分为一级资本工具和二级资本工具，而一级资本工具中，常见的是优先股和一级资本债券两大类。几种资本工具的主要特征大致见下表：

从实践情况看，我国二级资本债券发展时间较长。2003年，中国银监会发布《关于将次级定期债务计入附属资本的通知》，明确可将次级定期债务计入附属资本。自此之后，次级债（旧式二级资本债券）成为商业银行外部补充资本的重要工具。截止到2012年末，商业银行累计发行长期次级债券11611亿元，未到期余额10121亿元。

《新资本管理办法》出台之后，商业银行积极探索减记型二级资本债券发行，2013年7月，天津滨海农商行发行了国内首单新型二级资本债券，发行规模为15亿元。截止到2019年1月末，255家银行机构（包括国有商业银行、股份制银行、城商行和农商行）累计发行了392只二级资本债券，累计发行规模17664亿元，存续期金额17647亿元。2018年三季度末，银行业二级资本净额32749亿元，照此匡算，二级资本债占比达到53.88%，已成为银行业二级资本最重要的补充渠道。

除二级资本债外，为配合《新资本管理办法》的落地，从2012年开始，监管部门颁布了一系列文件，为一级资本工具创新创造制度上的条件。2012年12月，原中国银监会颁布《中国银监会关于商业银行资本工具创新的指导意见》，2014年4月，原中国银监会、证监会联合发文《关于商业银行发行优先股补充一级资本的指导意见》，明确了优先股作为其他一级资本工具的合格标准，为商业银行顺利开展优先股试点工作奠定了基础。2014年10月，中国农业银行在境内首次发行400亿元人民币优先股，同月，中国银行完成首笔境外优先股发行，发行规模为64.998亿美元。截止到2019年1月末，共有20家银行累计发行了27只优先股，累计发行余额5761亿元。与优先股相比，一级资本债券工具的推进则相对滞后，主要受以下几个方面因素的制约：

一是部门协调问题。一级资本债券的创设，涉及到不同的主管部门，比如，合格资本工具认定由银监部门负责，但债务工具的发行场所（交易所市场和银行间市场），又分别由证监会和人民银行主管；此外，会计认定（计入债务还是计入权益）和税务处理，又由财政部和税务总局负责。在这种情况下，没有部门之间的高度协调配合，一级资本债券的落地和推进将很难实现。

二是市场接受度的问题。创新资本工具的成功发行，离不开多元化且成熟的投资者群体，以及具备相当广度和深度的发行市场。与二级资本工具或一般的金融债相比，一级资本工具的风险收益特征相对复杂，而且，为了确保资本的损失吸收能力，监管部门对投资者的资质（资金来源）以及权利进行了较为严格的限制。这意味着，合格投资人的范围会相对有限，且投资风险较其他债务工具可能更高。如果市场资金环境偏紧，对一级资本工具的需求，可能相对有限。

三、未来的展望

总体上看，在监管强化和稳增长压力相互交叠的背景下，拓宽资本补充渠道，放松资本对银行信贷投放能力的约束，已成为逆周期宏观调控政策的一个重要着力点。这意味着与银行资本监管和资本补充相关的政策，还有进一步探索的空间，永续债推出可能只是开始。具体而言，有以下几个可以考虑的方向：

一是根据宏观审慎调控需要，调整监管资本要求。资本充足率要求对银行的信贷能力有直接的约束，进而会对宏观经济产生影响。现有研究也证实，资本监管具有一定的顺周期性。为修正资本监管的顺周期性，实现宏观审慎调控，巴塞尔协议Ⅲ特别设置了逆周期资本要求（在0到2.5%之间），监管部门可以根据宏观经济运行状况，相应调整这部分监管资本（在经济过热阶段，提高逆周期资本要求，直至2.5%；经济下行阶段，调低逆周期资本要求，直至0）。其基本思路是，在经济上行期提高监管标准，以限制银行的信贷能力；在经济下行期，放松监管标准，以提升银行的信贷能力。从目前来看，由于我国的逆周期资本设置为零，无法通过这部分监管要求变化来实现宏观审慎调节，因此，可以考虑对储备资本实施类似的操作，根据宏观经济运行的需要，来灵活调整目前2.5%的储备资本要求，以实现宏观审慎调控的目的。

二是强化资本补充方面的监管协调，提高银行资本补充效率。随着监管制度的日益完善，银行资本补充的管理也日渐复杂，其发行、审批往往需要涉及到多个不同的监管部门。具体而言，优先股涉及到银监部门和证监部门，一级资本债涉及银监部门、人民银行或证监部门，二级资本债涉及银监部门和人民银行。而对商业银行最重要的核心一级资本的补充，也要涉及银监和证监两个部门，不仅限于IPO或已上市银行的再融资，非上市银行的定向增发，也因股东数量超过200人而被认定为公开发行，同样需要证监部门审批。多部门管理和审批，在缺乏协调的情况下，不仅会大大降低资本补充的效率，还有可能因为各部门政策取向不同而给机构带来困扰。根据市场人士统计，在银监部门通过审核后，发行二级资本债券的平均审核时间为132天，最长达到525天；非公开发行普通股平均审核时间为118天，最长达到270天；非公开发行优先股平均审核时间为154天，最长超过两年；公开发行A股可转换债平均审核时间为116天，最长超过一年。从未来看，监管部门有必要建立监管协调平台和监管协作机制，明确规则、简化流程，为银行业资本补充提供便利。

三是逐步扩大投资人范围，培育新型资本工具市场。与普通金融债相比，资本工具因为强化其损失吸收功能，会给投资人带来更大的风险。市场接受程度如何？是决定着资本工具创新成败的关键。短期来看，为确保银行永续债的可接受性，人民银行专门创设了央行票据互换工具（CBS），为永续债投资人提供流动性支持，引发市场高度关注。从实际效果看，中国银行永续债得到了市场的高度认可，发行规模400亿元，认购倍数超过2倍，票面利率为4.50%，较本期债券基准利率（前5日五年期国债收益率均值）高出157bp，为后续商业银行发行无固定期限资本债券提供了参照。从长远看，要拓宽一级资本工具市场的交易广度和深度，还需要逐步扩大投资人范围，引入更多的合格投资主体。银行一级资本工具独有的风险特征，决定其潜在投资者必须具有较强的风险承受能力，持有期限较长，对流动性的要求不高，但对收益的要求较高。从国外经验看，在银行一级资本工具的投资者构成中，散户认购比例超过机构（主要为净值较高的私人银行客户），机构投资者则以保险、养老基金等长期投资者为主。结合我国的实际情况，在初期投资者对银行一级资本工具认知程度不高的情况下，投资者群体应优先考虑保险公司、证券投资基金、银行理财以及社保基金等机构投资者，以及风险承受能力较高的私人银行客户。待市场接受度逐渐提高后，可将投资者群体扩展到具有一定资金实力的个人投资者。