序言

2020年既是《推进普惠金融发展规划（2016~2020年）》的最后一年，也是三年脱贫攻坚战的收官之年。过去几年中，在相关部门的大力推进下，我国的普惠金融取得了长足的进步，“融资难、融资贵”等问题得到了显著的改善。

一、普惠金融发展取得的成绩

一是普惠金融服务体系更加健全。“十三五”期间，我国已经基本建成商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的多层次、广覆盖、有差异的普惠金融服务体系。2016年以来，针对乡村振兴、小微企业、民营企业的发展需求，不同类型金融机构发挥各自优势，扩大服务覆盖面。

二是金融服务覆盖面持续扩大，便利性明显提高。农村地区，特别是偏远山区、贫困地区是金融服务覆盖的“最后一公里”，也是金融供给、需求结构不平衡问题在区域层面的表现。金融机构通过设立特色支行、代理机构、流动服务点和自助服务点，不断向偏远地区和农村地区拓展物理服务网络，扩大基础金融服务覆盖面。截至2019年6月末，全国乡镇银行业金融机构覆盖率达95.65%；行政村基础金融服务覆盖率达到99.20%，相比2014年末提高8.10个百分点；全国乡镇保险服务覆盖率达95.47%；银行卡助农取款服务点已达82.30万个，多数地区已经基本实现村村有服务。另外，金融机构还借助互联网、云计算、大数据技术等现代信息技术手段，通过设立手机银行、网上银行、直销银行的方式，打破物理网点约束，提高普惠金融服务的渗透率。

三是金融产品和服务手段更加多样化。在信贷产品创新方面，金融机构分别从抵押担保机制、风险分担机制、增信方式、支付结算方式等四个方面进行了一系列创新。在抵押担保方面，不断拓宽抵质押物范围，先后推出动产抵押、“两权”抵押贷款（即农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押）、知识产权质押等信贷产品。在风险分担机制方面，引入保险机构，有效转移了由自然风险、价格波动而引发的信用风险问题。在增信方式方面，通过融资担保、供应链金融的方式，有效提升借款主体的信用等级，解决小微企业和农户由于缺乏信用记录而无法获取金融服务的问题。在支付结算方面，针对小微企业、农户贷款需求“短、小、频、急”的特点，在授信、贷款使用环节进行创新，主要是贷记卡、惠农卡等模式，实现授信额度内贷款随借随还。

在服务创新方面，金融机构借助互联网、云计算、大数据技术等现代信息技术手段，提高服务质量和效率，有效降低运营成本和信贷成本。对于一些自身科技实力不足的中小金融机构，通过与金融科技企业合作，以联合贷款的方式大大拓宽了自身的服务边界。在服务类型方面，金融机构强调满足客户全方位的金融需求。例如，为客户提供消费性贷款，来满足用户的日常生活需求；一些银行还与电商平台合作，实现消费场景的延伸，或是直接搭建自己的电商平台，满足用户的消费需求；还有一些银行利用互联网技术，为客户提供智能投资顾问服务，满足客户的财务管理需求；保险公司则运用保险科技，以较低成本扩大其风险保障范围。

四是金融消费者素养明显提升。近年来，国家先后开展“金融知识普及月”“小微企业金融知识普及教育”“全国防范非法集资宣传月”“3·15宣传周”等一系列集中性金融知识普及活动，并利用媒体平台加大宣传力度。同时将金融知识纳入国民教育体系，面向学生开展“金融知识进校园”活动、组织编写中学生金融知识普及读本、建设金融基础知识类开放课。中国人民银行公布的《2019年消费者金融素养调查简要报告》显示，2019年消费者金融素养指数为64.77，比2017年提高1.06。

二、“十四五”期间普惠金融工作的重点

普惠金融发展的目标是建立一个生机勃勃的广义普惠金融生态系统，进而更好地发挥各种金融功能，包容小微企业、“三农”、社会低收入群体等特殊群体。目前，我国普惠金融体系的发展仍处于初级阶段。不过，经过各方的共同努力，现已呈现服务主体多元、服务覆盖面较广、移动互联网支付使用率较高的特点，人均持有银行账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平。

与此同时，我国普惠金融发展也面临诸多问题与挑战：普惠金融服务地区和机构发展不均衡，小微企业和弱势群体“融资难、融资贵”的问题突出，金融资源向经济发达地区、城市地区集中的特征明显；农村金融仍是我国金融体系中最薄弱的环节；普惠金融宏观、中观和微观体系不健全，金融法律法规体系仍不完善，直接融资市场发展相对滞后，政策性金融机构功能未完全发挥，金融基础设施建设有待加强；“数字鸿沟”问题凸现；普惠金融的商业可持续性有待提高等。解决这些短板问题是今后我国普惠金融发展的主攻方向和重点。

（一）完善金融服务体系和传导机制

一是深化中小银行业金融机构改革。引导督促城市商业银行、农村商业银行、农村信用社等地方法人银行回归本源；增加金融供给主体，加快建设多层次、差异化的金融服务组织体系，有效匹配小微企业金融需求。二是进一步发挥政策性银行的支持作用。三是鼓励发展合作金融。目前来看，商业性金融和政策性金融发展总体良好，但是农村信用社体系金融机构商业化之后，缺乏真正意义上的、自下而上组织的、有较大积极作用的合作金融组织。事实上出现了合作金融真空，合作金融没有担负起“基础”的角色和作用，是农村金融体系最大的短板。四是发展多层次资本市场，拓宽小微企业资本补充渠道。大力发展股权融资，进一步增强债券市场融资功能。

（二）完善、整合普惠金融的法规与政策

金融市场功能的完善及制度规范创新是普惠金融健康发展的关键和根本，必须通过构建普惠金融的政策法规制度，营造良好的普惠金融外部环境。目前来看，我国的普惠金融法律法规体系仍然不健全，需要进一步完善。另外，从监管方面看，目前监管考核存在多个主体，监管指标设置和要求各不相同，不仅提高了金融机构的合规成本，也容易在实践导向上出现混乱。

此外，目前各方面对普惠金融领域（包括小微企业融资、“三农”以及金融扶贫等方面）的支持政策较多，但政出多门，在地方上分属于财政部门、农业部门、工信部门等，相互之间有交叉、重叠，支持标准不一，且都未能和金融政策进行很好的整合。建议从顶层设计角度，将各种政策统一规划，实现资源的有效整合，并将政策性支持与金融功能有效组合，有效地放大政策支持的杠杆，实现对普惠金融更为精准的支持。

（三）加强信息共享，持续优化社会信用体系

一是要完善社会信用体系。征信体系需要涵盖普惠金融服务对象，尽可能做到全口径，包括民间借贷记录、违规记录以及基于大数据的征信记录。鉴于智能手机和网上支付越来越普及，互联网金融公司拥有相应的基于大数据的征信记录，中国人民银行征信体系可联手互联网金融公司征信体系，并利用各政府部门拥有的数据，同时有序推进征信系统非金融信息采集，形成全新的征信体系。二是进一步扩大小微企业信用信息来源。加快搭建并完善涵盖金融、税务、市场监管、社保、海关、司法等部门大数据的服务平台，实现数据与信息跨层级、跨部门、跨地域的互联互通，尽快破解信息不对称难题。三是建立健全守信激励和失信惩戒机制。

（四）金融科技赋能，提高普惠金融服务效率

中国人民银行2019年8月印发的《金融科技（FinTech)发展规划（2019~2021年)》（以下简称《规划》)，明确提出近几年金融科技工作的发展目标和重点任务。《规划》的后续实施，将对金融机构的科技创新带来积极影响。在不断优化服务质量的同时，金融机构将会持续拓展云计算、大数据、人工智能等信息技术的应用，推进智能化、场景化、综合化发展。并通过金融科技不断缩小数字鸿沟，解决普惠金融发展面临的成本较高、收益不足、效率和安全难以兼顾等问题。

从实践来看，金融机构通过金融科技的应用，在普惠金融领域已取得了显著的成绩，有效提升了普惠金融的效率和服务下沉的能力。效率的提升，也为金融让利实体经济提供了有力的支撑。从未来看，金融科技在赋能普惠金融方面，仍有进一步拓展的空间。建议监管部门在风险可控的前提下，继续鼓励金融机构在相关领域进行创新，在《商业银行互联网贷款管理暂行办法》的后续执行中，对金融机构在普惠金融领域的模式创新，以及与金融科技企业之间的合作能保持相对包容的态度。

（五）进一步加强普惠金融教育、权益保护教育

普惠金融的持续稳定发展，有赖于普惠金融文化的涵养和支撑。金融教育是培育普惠金融文化的主要渠道。消费者金融风险意识、信用意识和契约精神，以及维权意识和能力是普惠金融发展的“软件”基础。目前来看，我国普惠金融领域的金融消费者教育仍存在较大短板，而金融机构也缺乏动力和资源去广泛开展相关教育。建议监管部门或行业自律组织牵头，建立长期性、系统性、多元化和广覆盖的金融消费者教育机制，持续、广泛开展相关的教育活动。

为全面反映我国普惠金融领域的政策与实践，并对未来发展趋势进行展望，《中国普惠金融创新报告(2020)》在延续历年报告框架的基础上，增加了专题研究内容（下篇），集结国内相关领域的理论和实务专家，围绕疫情防控、脱贫攻坚、“六稳”“六保”、消费者保护以及金融科技等主题展开广泛、深入的研究，以期为读者掌握我国普惠金融理论与实践的前沿提供有价值的参考。本报告写作过程中，得到了人民日报党媒平台唐晓蓉、郭艺萌以及平安普惠金融研究院程瑞副院长的大力支持，在此一并表示感谢。囿于作者水平，报告中错误难免，还请读者批评指正。