省联社管理体制是2000年以来农信社改革的历史产物，对中国农村金融的稳定与发展发挥了重要的作用。随着2010年开始的农信社商业化改制，原先农信机构的产权结构和内部治理水平有了明显的提升，在市场约束机制和激励机制不断强化的背景下，省联社的管理模式与农信机构发展的需要之间，特别是省联社对于辖内农信机构的全方位管理与农信机构自身的公司治理的不协调问题，开始日益凸显，并受到了社会的广泛关注。正是在这种背景下，2019年末中央经济工作会议和2020年中央一号文件，都明确提出深化农村信用社改革。2020年5月末，国务院金融稳定委员会办公室发布11条重大改革的规划，其中提到要“制定《农村信用社深化改革实施意见》，保持县域法人地位总体稳定，强化正向激励，统筹做好改革和风险化解工作”，表明现行的省联社管理体制将很快迎来新一轮的改革。

一、农村信用社改革的历程与逻辑

农信社一直以来都是农村金融市场最重要的金融机构，新中国成立后，随着农村互助合作运动的开展，农村信用合作组织迅速在全国范围内建立起来，通过社员之间的信用互助来解决生产生活中的融资需求。此后，农村信用合作社的发展起起伏伏、曲曲折折，农信社的管理权也经历数次变更，自主经营的权利遭到破坏，同时也偏离了原先合作金融的基本原则。1979年中国农业银行恢复，此后农信社一直作为其基层机构，在其领导下开展农村金融业务。1996年，为了实现农业银行的商业化转型以及强化农信社的合作属性，农信社正式与农业银行脱钩，转而作为独立法人经营的金融机构，由人民银行直接承担对其监督管理的职能。尽管“脱钩”增强了农信社的经营独立性，但同时也加剧和暴露了农信社的风险和短板。农信社在与农行“脱钩”时被转嫁了较大的历史包袱，再加上20世纪90年代大量乡镇企业亏损、转制和“逃废债”，全国各地出现大量农信社经营不善和亏损的局面。在此背景下，中国人民银行开启了新一轮农信社改革，其中农信社的管理体制是此轮改革的重要内容。 

2000年8月，在中国人民银行的批准下，江苏省率先开展了农信社改革的试点工作，并于2001年9月组建了全国第一家省联社——江苏省农村信用联合社。省联社最初的定位是作为江苏全省农信机构的行业自律组织，对基层农信机构进行管理和服务，其中管理是指通过制定规章制度规范基层机构的经营行为（褚保金等，2004）。随后，农信社改革的试点逐步扩大，2003年国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），将改革试点扩大至全国8省市，明确提出要对农信社的管理体制进行改革，并将其管理权下放给地方政府。各试点地区可根据当地情况，通过成立省联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。2004年8月，试点扩大至其全国。此后，除北京、上海、天津、重庆等直辖市外，全国大部分省份都采取组建省联社的方式对基层农信社进行管理。

在这一时期，各省普遍选择组建省联社作为农信社管理体制改革主要基于以下几方面考虑：

首先，农信社作为合作金融组织，其股东数量众多，股权结构分散，社员（股东）大会对理事会和管理人员的控制很弱，“内部人控制”问题严重。例如，一些农信社主任的全体家庭成员都就职于农信社内部、农信社主任和理事长长期被特定群体垄断，而社员一旦对此提出批评和质疑，必然会导致其无法获得贷款，因此社员缺乏对于农信社监督管理的动力（谢平，2001），进一步加剧了“内部人控制”问题。通过省联社任命基层农信社的理事长和主任的方式，能够一定程度缓解了“内部人控制”问题。

其次，脱钩后的农信社作为单个小法人的合作金融机构，由于经营规模小、内部治理不健全等问题，抵御风险能力也相对较弱。根据国外发达国家（如德国、日本）合作金融的发展经验，基层合作金融组织要想做大做强，通常都需要自下而上参股组建合作联合会的方式，不断壮大合作金融体系。因此，按照发展合作金融的这一思路，县级农商行共同出资组建省联社，也符合合作金融的发展逻辑和规律。省联社组建后，一方面可以调剂基层农信社的资金，加强其应对流动性风险的能力，另一方面还可以为其提供清算、结算等服务，提高其经营效率。 

最后，作为致力于服务当地三农的地方金融机构，农信社经过很长时期的低效率、粗放式发展，积累了大量“地方性存量风险”，而化解这部分风险，则必须依靠地方政府协调各方力量（肖四如，2010）。在2003年的这轮农信社改革中，国家将各地农信社的管理权下放的同时，也将对农信社风险管控的责任转交给省政府。各省政府通过组建省联社在形式上体现了政企分离，在化解存量风险中起到积极作用。 

二、当前管理模式存在的一些问题 

从现实来看，省联社组建之初在消化历史包袱、处理不良资产、解决“内部人控制”问题等方面确实发挥了重要的作用，基层农信机构的内部治理水平和可持续经营能力有了显著提高。根据《中国农村金融服务报告》，2016年末全国农信机构的不良贷款率相比于2007年同期下降了17.25个百分点，其资金规模和涉农贷款的投放也显著增加。但是，随着农信社商业化改革的不断推进，农信社已逐步从名义上的合作金融机构转变为商业性金融机构。在此背景下，省联社行政化管理体制与农商行商业化的法人治理间的问题开始日益凸显，已成为当前困扰农信机构发展的重要制度因素。 

（一）管理体制上的争议

农信社商业化改革后，省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调日益明显，根本原因在于省联社与农信社之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间存在一定的扭曲，二者在法律关系上存在错位。具体表现为以下两方面：一方面，基层农信机构作为社员的权力未能体现。省联社最初是由基层农信机构共同出资组建的地方性金融机构，按照公司治理的原则以及原银监会印发的《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发〔2003〕14号），由社员代表组成的社员大会理应是其最高的权力机构，社员大会通过投票的方式选举出省联社的理事并组成理事会，通过理事会选举出省联社的理事长和主任，但是目前的情况是，省联社的理事长和主任均由省政府任命和委派。另一方面，部分省联社对于基层农信机构的微观管理干预过强，这也是目前争论最多的问题。一直以来，省联社对基层农信机构的人事权、经营权、财产权、费用支出等方面均有管辖，基层农信机构社员（股东）的独立性受到一定影响，在当下金融科技应用日益加快，市场竞争日趋白热化的背景下，过多的行政管理，可能不利于基层机构长期的可持续发展。 

（二）省联社的服务能力有待提高

在省联社成立之初，就被赋予了为基层农信机构提供服务的职责，2012年第四次全国金融工作会议精神就提出要强化省联社的服务职能。事实上，省联社在支付结算与清算、法律服务、信息交流等传统业务方面的确为基层农信机构提供了较多服务，但随着近年来互联网金融的兴起、金融科技的快速发展，在政府和监管部门普惠金融政策的引导下，国有大行和一些股份制商业银行普遍运用数字金融业务，积极下沉其网点和服务，对传统农信机构的经营造成了巨大冲击。而省联社在金融科技运用、新产品研发等领域服务能力有待提高，针对基层行社在业务拓展和内部管理方面提出的金融科技领域的需求，响应能力和响应速度都相对有限。在经济数字化发展日益加快的背景下，金融科技投入和应用的滞后，可能会严重制约农信机构竞争能力的提升，并影响其长远的市场发展空间。

（三）合作金融属性与商业化改革之间的错位

省联社是合作金融体系内部的产物。按规定，省联社是由辖内市联社和县联社自愿入股组成，实行民主管理、具有独立企业法人资格的地方性金融机构，其最高权力机构为社员大会，因此其本质上属于合作金融组织，但其管辖的基层农信机构近年来在监管部门的要求下，正在加速商业化改革。根据银保监会的数据，截至2019年末，我国共有农商行1478家，占全部农信机构的66.34%，且安徽、江苏、湖北、山东、江西、湖南等六省市的农信社已全部改制为农商行。尽管在农信社商业化改革方面，一度曾有较多的争议，但在绝大多数机构已经完成商业化改制的背景下，必须要考虑省联社合作金融机构的属性与基层农信机构商业化属性的适配问题，从这个角度而言，也需要对既有管理体制做进一步的优化和调整。 

三、改革的路径选择 

基于以上问题，国家近年来多次提出对省联社的管理模式进行改革。2016～2018年连续三年的中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”。2019年1月29日，央行等五部委印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出要积极探索省联社的改革路径，理顺农信社的管理体制，并对基层农信社和省联社间的关系进行了明确的界定，强调了农信社独立的法人地位、经营的独立性，淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。当前对于省联社改革具体路径的选择，讨论较多的有以下四种：联合银行模式、金融服务公司模式、金融控股公司模式和统一法人模式。

统一法人模式。从股权关系来看，统一法人模式属于自上而下的模式，通过向社会募集资本，将全省农信机构合并为统一法人，组建省级农村商业银行，原基层农信机构作为该农商行的分支机构。这一模式能够理顺农信机构与省联社之间“自下而上组建、自上而下管理”的矛盾，有助于实现资源的集中配置，实现规模经济，提高整体农信体系的经营效率。但是，这一模式与当前中央提出的“保持农信机构的县域法人地位和数量总体稳定”的目标相冲突，且在统一法人的过程中，需要省联社收购足够多的股份，一方面需要庞大的资金，另一方面还需要平衡各方利益，操作起来相对困难。从现实情况来看，目前采取统一法人模式的省联社普遍是层级高、区域小、经济强的直辖市，如北京、上海、重庆、天津等，并且这些地区在改革之初就采取的这一模式，因此统一法人模式对于已经采取“省联社-县级联社”这种二级法人结构的地区可行性不高。 

金融控股公司模式。从股权关系来看，金融控股公司模式也属于自上而下的模式，通过向社会募集资本，组建以国有资本为主、集体及民营资本为补充的省一级控股集团，进而向下参股农商行，通过股权的形式将辖内农信社联结起来，实现协同效应和规模效应，在增强农商行资本实力的同时，充分发挥国有资本对农商行服务三农的战略引领作用。具体来看，金控公司模式具有以下几方面优势：首先，可以通过股权投资的纽带理顺省联社与基层农信社的上下级管理关系，有助于完善农信系统内部的法人治理。其次，该模式能够保证农信系统的两级法人结构不变，有利于稳定农信机构的县域法人地位。再次，该模式在理顺产权关系后，能够更好地发挥基层农信机构的服务三农职能。当前国家对于农信机构的市场定位是，坚持服务县域经济和支农支小，具有一定的政策性属性。而农信社改制为农商行后，作为商业化的金融机构，其发展应当首先从股东利益出发，兼顾社会利益，而不是以社会利益为主，因此普遍寻求做大规模，导致容易偏离“支农支小”的目标。在金融控股公司模式下，省联社作为基层农信机构的大股东，可以通过派出理事或董事参与经营决策，而非通过行政管理手段约束农信机构的行为，更好地实现服务三农的目标。最后，这个改革过程能和农信机构的资本补充有机结合。通过省联社至上而下对基层行社入股，既可以缓解农信机构资本补充的难题，也可以借机对部分高风险行社进行重组，对存量风险进行有效的化解和处置。当然，金融控股公司模式需要对应的资本金来源，需要在相应的改革方案中，进行全面的考虑和专门的安排。 

金融服务公司模式。从股权关系来看，金融服务公司模式仍然保持了原有的自下而上参股的方式。这种模式符合国家提出的淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出其专业化服务功能。但是，若将省联社改革为金融服务公司，就意味着省政府放弃对于省内基层农信机构的行政控制，因此省政府的改革动力较小。 

联合银行模式。从股权关系来看，联合银行模式是一种自下而上参股的模式，通过辖内基层农信机构共同出资组建以股权为基础的、具备完善法人治理结构的兼顾经营、管理、服务职能的省级股份合作银行，这种模式改革成本较低。联合银行模式与现有模式相比主要有以下不同：首先，改制为联合银行后，省联社由“合作金融机构”转变为商业性金融机构，组建“三会一层”的架构，内部治理能力有所提升，“官办”色彩弱化。此外，改制后的联合银行具有金融牌照，可以和基层农信机构一样，经营存贷款业务，也可通过转贷等方式支持基层农信机构的发展。但是，联合银行模式本质上仍是一种发展合作金融的逻辑，通过自下而上的方式，组建更高一级的金融机构，而合作金融发展的前提是通过“人合”带动“资合”，对于农信系统来说，基层农信机构必须具备相互合作的意愿且彼此达成共识，进而共同出资组建联合银行。但现实情况是，基层农信机构作为商业化的独立法人，普遍追求自身利益最大化，且省内各基层农信机构发展水平不一，相互间的利益难以平衡，因此实现“人合”相对困难。如果不以“人合”为前提组建成立联合银行，其由谁领导、由谁管理依然存在争议，若按照公司法人治理模式，谁出资额高、持股比例大就该由谁管理，而发展较好的农信机构无疑具有更强的资金实力，这时又会出现新的问题，即那些自身实力较弱的基层农信机构是否愿意接受自身实力强的农信机构的管理。倘若管理者由政府指派，则又回到现有模式，省联社与基层农信机构的关系基本未变，仍然存在权责关系模糊、失配等问题。 

通过对不同的省联社改革路径进行分析，可将其按照股权关系划分为“自上而下”和“自下而上”两种方式。其中，统一法人模式和金融控股公司模式均属于“自上而下”的方式进行改革，但金融控股公司模式相对来说对现有农信体系的改革冲击较小，依然保持农信系统“省联社-县联社”的二级法人结构不变，符合国家的保持农信机构的县域法人地位和数量总体稳定的大目标；金融服务公司模式与联合银行模式均属于“自下而上”的改革方式，但联合银行模式对于现有省政府的权力约束较小，各省政府改革的动力相对较强。因此，金融控股公司模式和联合银行模式分别是“自上而下”和“自下而上”两种模式中改革困难和阻碍相对较小的模式，自然也成为当前讨论较多的两种改革路径。但从理顺省联社和农信机构产权关系及管理体制的改革目标来看，我们认为，对于有条件的省区，金融控股公司模式可能是相对较优的改革路径。

考虑到各省经济社会发展水平不一、农信体系的发展也存在较大差异，未来对于省联社的改革，还需各省根据实际情况，因地制宜的选定省联社的具体改革路径，国家和监管部门切勿对省联社的改革施行“一刀切”政策。但是，无论采取何种路径，省联社改革都要保持与农信机构的改革方向相一致，即坚持市场化、法制化、企业化的改革方向，坚持农信机构服务三农、保证县域法人地位稳定这一原则，同时要加大金融科技方面的投入和能力建设，全面提升农信机构的金融科技应用水平和竞争能力，实现数字经济大潮下农信机构健康、高效、可持续发展。