最新数据显示，美国4月份失业人数增加2050万，致使当月失业率达到14.7%，无论是失业人数还是失业率，均为二战后最高水平。鉴于小企业在吸纳就业方面的重要地位，能否尽快落实纾困资金，显然对于防止失业人数进一步大幅上升来说非常重要。

如前文所述，在拯救小企业的政策层面，目前最重要的是由小企业管理局（SBA）实施的薪酬保障计划（Paycheck Protection Program，PPP），第一轮规模为3490亿美元，自4月3日启动后两周内即告罄；第二轮3100亿美元，从4月27日开始申请至5月10日，已完成1880亿美元，尚余1220亿美元（参见表1）。

表1  第二轮PPP贷款发放情况一览表

注：数据截至2020年5月10日，因四舍五入，加总数据略有偏差。

资料来源：美国小企业管理局（SBA）[1]。

从进度看，第二轮启动至今，两周内节奏出现显著变化：第一周日均完成44.2万笔、351亿美元，而第二周仅为6.7万笔和23亿美元（参见图1）。若照此速度，受理完余下的1220亿美元，至少需要两个月的时间，也就是说，要到7月初方能完成。 

图1  第二轮小企业纾困资金申请节奏

注：因四舍五入，数据略有偏差。

资料来源：作者根据SBA，Bloomberg的数据制图[2]。

小企业纾困资金在第一轮遭到疯抢，但进入第二轮、尤其是到了后半程，节奏却慢得令人窒息，出现如此之大的反差，究竟是为什么？

在笔者看来，原因大概有如下几个方面：

第一，申请规则（尤其是企业应符合怎样的条件）的不断变化，导致不少资金需求者开始踌躇不前。

在第一轮申请中，因为有一些规模较大的连锁企业和上市公司参与申请并拿到了资金，引发很大争议。批评声中，财政部长姆努钦发誓将对所有超过200万美元的贷款进行审计，并要求自知有问题的企业在5月7日前退回资金，否则将追究法律责任；后来这一日期又推迟到5月14日。

上市公司因为需要及时披露信息，所以面临的压力最大。最初的法案并未禁止上市公司申请贷款，但在社会不满情绪增加后，财政部和SBA于4月23日发布新的指引，要求“市值较大且可以从资本市场融资的上市公司”，不符合申请小企业贷款的条件。这被普遍解读为“所有的上市公司”都不应申请小企业贷款[3]。但上市公司中也有很多是真正的小企业，这导致它们也踌躇不前。

截至5月10日，两轮资金合计，上市公司共申请到387笔贷款，总额12.8亿美元，其中有48笔合计3.5亿美元已被主动退回[4]。

再有，3月27日生效的PPP法案，对小企业贷款的使用范围界定较宽泛，除了支付薪酬，也允许偿还债务。但后来财政部和SBA发布的规则转而要求比例高达75%的大部分资金，都要被用于员工工资。

财政部和SBA对相关指引和规则的更新幅度如此之大，实际上已改变了其所依据的PPP法案。这种随时变化游戏规则的做法，被比喻为“在半空中造飞机”[5]，引起了很大的混淆和困惑。

第二，怎样界定员工？这个问题有时并不似看起来那么简单。比如学校，经常有很多学生做各种兼职，协助教授研究课题，在课堂上当教学助理等等，他们是否算员工？因为通常对小企业的界定是员工人数小于500人，而75%的资金要用来支付工资，这就意味着明确员工的定义非常重要。

第三，贷款转拨款的条件不清楚。终于拿到钱了，但不知道该怎么花，若一不小心钱用错了地方，到时候还得被要求偿还。本来法案要求SBA在4月26日第二轮纾困资金启动前一天公布详细指引[6]，结果至今未见。因规则含糊不清，一些企业拿到贷款后不敢用，只有把钱放在手里，有些甚至准备原封不动退还[7]。这影响了一些小企业申请的意愿。

根据笔者的理解，虽然75%的资金要用于员工薪酬这个规定有悖法案初衷，但毕竟是现行要求，这个是清楚的；剩下25%的花销为房贷利息、租金和水电燃气费。现有规定的一个重要细节是，若用在工资方面的支出不到75%，则视留住员工的人数和工资支付数额的不同，贷款能够转为拨款的比例递减。

但这里存在的问题是，应如何计算能够获得拨款的比例？举个例子，一家小企业获得了贷款，然而投入到工资薪金支出的部分只占50%，这种情况下能得到多少拨款？若投入到工薪支出的比重占60%或40%呢？

另外，要求从拿到贷款起8周内全部用完。但根据行业特点和支付周期，有时在前8周产生的费用，但实际支付却是在8周之后，这算不算？

还有，上述情况都需要哪些文件来支持或证明？视实际情况，能否有一定的弹性？

上述这些，都还欠明确。其实这样的指引不仅借款人需要，贷款人也需要，因为银行需要评估究竟有多少贷款是能够被豁免的，届时只有将可豁免的部分上报给SBA通过后，方可由SBA从PPP项目资金中偿还。

第四，企业拿到贷款后用来支付工资，但数额却低于失业员工领取的保险金，这个时候员工并不愿意回来，怎么办？资金是否可以等到重新开业时再用？与此相关，要求在8周内全部支出是否太短了，能否将时间延长？

自4月3日首轮启动以来，SBA和财政部给贷款人及借款人的指引反复更改十几次，造成了混淆和延迟[8]。但有关上述问题，却还始终没有给出明确答复。

第五，可能还有其他原因，包括第一轮已经提交的申请积压到第二轮处理，以及需要时间确认和去除此前重复申请的单子。而SBA受理贷款申请的方式，已经从最初是15000笔一批，到5000笔一批，现在据说是在一笔一笔操作[9]，不知道其操作系统是否又出现了问题。

在上述诸多原因中，很难说哪个是最主要的。有意思的是，4月下旬的时候，很多贷款人曾预期第二轮资金因不够分配，可能同第一轮一样很快告罄；但到了5月1号，不少人却开始乐观起来，认为资金应能满足所有有需要的小企业[10]。总之，当前情况是如此复杂，信息始终在快速更新，也许还需要更多时间才能最终解开节奏突然放缓的谜团。

[1] 参见https://www.sba.gov/funding-programs/loans/coronavirus-relief-options/paycheck-protection-program

[2] 参见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-08/mad-dash-for-small-business-loans-slows-down-to-glacial-pace?srnd=premium&sref=E1hpDegX

[3] 参见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-11/small-firms-join-rush-to-return-bailouts-after-rules-revisions?srnd=premium&sref=E1hpDegX

[4] 参见https://factba.se/sba-loans

[5] https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-11/small-firms-join-rush-to-return-bailouts-after-rules-revisions?srnd=premium&sref=E1hpDegX

[6] 于3月27日通过的CARES Act说的很清楚，SBA应该在30天内发布有关贷款豁免的指引和细则。

[7] 参见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-03/small-firms-still-in-dark-on-sba-loan-forgiveness-as-clock-ticks?sref=E1hpDegX

[8] 参见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-03/small-firms-still-in-dark-on-sba-loan-forgiveness-as-clock-ticks?sref=E1hpDegX

[9] 参见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-08/mad-dash-for-small-business-loans-slows-down-to-glacial-pace?srnd=premium&sref=E1hpDegX

[10] 参见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-01/wall-street-misses-chance-to-star-after-chaos-snags-rescue-loans?sref=E1hpDegX