经过长达两周的拉锯式谈判，美国新一轮近5000亿美元的纾困方案已于4月24日经总统签字生效，并将于下周一（4月27日）重新开放小企业贷款申请。在前一篇文章中，我们分析了一周前资金告罄的3490亿美元小企业纾困计划（PPP）在申请和分配过程中出现的七大问题，包括操作不顺利、设计不合理、分配不公平以及资金到位速度慢等。这些问题若不解决，会在很大程度上影响后面类似救助安排的有效进行。应如何改进？新一轮纾困方案对不合理的规则已进行怎样的修改和完善？这是本文拟重点讨论的两个问题。

一、应三措并举堵住设计疏漏

在笔者看来，若采取如下三项措施进行补救，可在很大程度上提高操作效率，并使分配更加公平。

第一，堵住为求快而产生的疏漏。申请贷款的企业有可能鱼目混珠，匆忙间很难完全辨别。在这种情况下，包括银行在内的贷款人自然担心因挑选疏漏而承担责任，所以不愿仓促行事。为吸引贷款人参加，并加快资金申请和投放进度，财政部试图说服贷款人放宽心，即如果发生对借款人的资质审查出现疏漏的情况，贷款人可不必承担责任。这样做的后果就是贷款人有权力挑选赢家。因大客户操作方便，易于尽快争取资金，信用风险也小，自然成为首选。同样出于上述考虑，财政部甚至更进一步，鼓励贷款人可以将贷款集中于其原有的老客户身上。其结果是很多小企业申请无门。

上述做法需要改变。如果将贷款人所获额度的公平性与其可得的费用高低挂钩，或可产生正向激励的效果。

第二，改进设计上缺陷。对符合条件的企业的资格界定要更为精细。比如，现有规则是按物理存在为单位进行申请，这导致一些大的连锁饭店有理由以分店名义要求贷款，并成功申请到了大量资金。虽然被要求退回，但十分被动，引发大量批评。

再有，对大量的上市公司申请到了资金一事，财政部长姆努钦表示，这些上市公司不应该申请，因为他们有渠道去融资，而这个PPP本意是为没有融资渠道的企业设计的。但在原来的规则中，并未禁止或做出说明。这是需要修订的。

现有规则没有区分那些已经完全关门和仍保持一定营业时间的企业。在美国，目前不同州对于居民出行和企业经营的限制松紧程度不一，有些州很严格，而有些州非常宽松。贷款应该向营业受限程度更高的企业倾斜。

还有很重要的一点是，对于占小企业家数80%的独立承包商和个人企业，应有特别考虑，比如单独设定额度，专门用于这些小企业。

第三，“先到先得”这一规则不仅导致集中排队使系统拥挤瘫痪，还让资金分配失衡。SBA系统承压容易理解，但如何理解也会产生资金分配失衡？这是因为，在“先到先得”这一规则上，贷款人自然更愿意选择大客户，时间快，效率高，能够多拿到资金。在“先到先得”的基础上，如果能够对各类小企业及其所在州精细分档，按档切分额度，也许会提高分配的公平度和申请的效率。

二、新一轮纾困方案将汲取哪些教训？

有分析认为，使小企业在无收入情况下维持运营3个月，至少需要1万亿美元的资金[1]。而刚刚资金告罄的PPP只有3490亿美元，且仅能让申请到的企业维持2个月，这显然不够。因先到先得，很多小企业仍在焦急等待。更大的困难将会出现在5月份，届时需要缴纳月租金、水电费和贷款等。4月23日美国劳动部公布了最近一周的失业人数，为440万人，这使得最近四周的总失业达到2650万之多。这更加剧了紧迫性。

出于上述考虑，自4月7日起，财政部便推动国会试图为PPP增资。经过多轮蹉商，新一轮4840亿美元的纾困方案分别于美国时间4月21日和23日在参议院和众议院通过，总统随即于4月24日签字生效。这算是第四轮纾困方案，但因为这一轮主要是为小企业计划增资，所以哈佛大学教授Robert Glauber和Hal Scott戏称其为“3.5”轮。该方案的内容包括：为PPP增资3200亿美元；600亿美元补充SBA的小企业经济损失赈灾贷款（Economic Injury Disaster Loan，EIDL）[2]；750亿美元用于医院支出[3]；250亿美元进行Covid-19的检测[4]。

这新一轮纾困方案如何解决前一轮出现的问题，对不合理的规则将进行怎样的修改和完善，正受到广泛关注。从目前的情况看，对于资金的申请和分配至少做出了如下改变：

一是更加重视小型贷款人。笔者猜测其本意是扩大小企业的地域覆盖范围，同时也解决大银行过分重视大客户的问题。在3200亿美元对PPP的增资中，专门拨出600亿美元给小型贷款机构，分为两档：其中300亿美元专项拨给总资产为100亿-500亿美元的银行和信用社；另外300亿美元分配给总资产为100亿美元以下的金融机构。

二是要求申请者保证其资金用途，甚至得为此提供证明，而不是如前次那样仅“基于信任“。这并不排斥上市公司出于需要进行申请，但规模较大且有融资能力的上市公司明显被排除在外了。

三是明确对冲基金和私募股权基金不适合申请PPP资金，因其从事的是投机性投资。这是4月24日刚刚在美国财政部的网站上挂出确认的，而此前的规定对此模棱两可。有些对冲基金不上市交易，因而没有强制信息披露业务，所以之前确曾有申请该项目的情况[5]，但是否已申请成功尚不得而知。

四是银行此前不清楚应该使用什么样的交割单来向申请成功的小企业划付资金，这样的困惑在新的指引中也得到了明确。

以目前来看，很多规则都在随时更新和确认[6]。下周一（4月27日）SBA将开放新一轮申请，至于届时是否还会有其他改变，且拭目以待。但这一系列零打碎敲式的修订，凸显出准备工作的严重不足，或许也反映出其在小企业支持方面存在系统性的缺陷。

三、针对中国的设想和建议

对比之下，中国在帮助小微企业方面已制订和出台了不少政策，其中一部分卓有成效，一部分正待检验，而另外一部分似乎有明显的副作用。如何借鉴美国的经验，并汲取其教训，从而对中国支持小企业生存和发展方面提出可供参考的设想和建议，是在后续的讨论中需要考虑的内容。

[1] 参见R. Glenn Hubbard和Michael R. Strain，“A Business Fiscal Response to a COVID-19 Recession”，2020年3月20日。

[2] 这次修改了条款，使得农场和牧场也有资格申请该项目。

[3] 其中特别拿出相当一部分用于乡村地区的医院。

[4] 这250亿美元检测资金中，包括州和地方180亿美元，美国疾控中心（CDC）10亿美元，国家卫生研究院（NIH）18亿美元，覆盖无保险人群的检测成本10亿美元。

[5] https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-04-24/sba-new-guidance-hedge-pe-funds-don-t-qualify-for-ppp-loans?srnd=premium&sref=E1hpDegX

[6] 参见美国财政部网站https://home.treasury.gov/policy-issues/cares/assistance-for-small-businesses。