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【美国来信】8.9 | 美国新一轮财政纾困计划:为何难产?前景怎样?

作者Author:高占军 2020-08-08 2020年08月08日

自新冠肺炎疫情爆发后,从3月初至4月份,美国在短短的一个多月的时间里,分四次推出了总额高达3.1万亿美元的财政纾困支出,包括发放现金和支票、增加每周600美元的额外失业保险、对小企业提供近7000亿美元的赠款和贷款等等,力度空前。但这些措施大都已到期或临近终止(表1)。而新一轮纾困方案不但僵持不下,且规模预计也将远逊上一轮,令已从2008年危机中汲取深刻教训的专业政策部门和经济学者们忧心忡忡。

表1  美国前几轮纾困计划大部已到期或临近终止

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资料来源:U.S. Department of the Treasury, Census Bureau, Federal Reserve, Small Business Administration, Joint Committee on Taxation,Bloomberg[1]

那么,美国新一轮财政纾困谈判为何陷入僵局?

一、谈判陷入僵局主因

 首先是方案本身分歧很大。突出的一点是规模上的差异:众议院在5月份即已通过了一个3.5万亿美元的议案,而参议院在7月27日发布的方案只有1万亿美元,二者相距2.5万亿美元之多。对此,参议院民主党领袖舒默说的很形象:民主党认为病人需要动一个“大手术”,而共和党觉得打一个“绷带”就可以了――我们不能允许这样做,如果只是打个绷带就各自散去,则只会留下美国继续在那里“流血”[2]

除规模外,如何调整原来每周600美元的联邦失业保险?是否应资助州与地方政府?该不该保护雇主免受因雇员传染到病毒所引起的诉讼?诸如此类,均存在严重分歧(表2)。

但方案分歧只是致使谈判胶着的一个层面的原因。另外一个更深层面的因素是隐在方案内容背后的,非用力揭示不足以见分晓。据笔者观察和归纳,大致有如下几个方面:

第一,上一轮谈判的后遗症。是否以及如何对州和地方政府提供支持是谈判的焦点之一。笔者观察到,在上一轮纾困方案谈判中,为了快速达成协议,民主党做出了让步,放弃了对州和地方政府提供救助资金。但当时已明确表示,下一次将重点考虑州和地方政府。那次让步很被动,因为州和地方政府非常不满意,共和党和白宫也毫不领情。若这次再次退让,则定会感觉严重受挫,必难接受。

第二,民主党终于等到的主动与先机。在前几轮纾困方案中,众议院相对被动:第三轮2.2万亿美元的“关爱法案”主要是由参议院和白宫提出,众议院大力配合;而在第四轮增加针对小企业的薪酬保障计划(PPP)额度的方案中,仅因用了两天时间研究方案细节即被指责拖延。这一次,众议院提前动手:在5月份即提出3.5万亿美元方案。而参议院和白宫一方面指望经济能顺利重启,另一方面也是共和党内反对增加赤字的呼声很高,所以迟迟未动。因此,这一轮民主党占据主动和先机,不担心被公众指责拖延时间。

第三,共和党内部观点不统一。难以达成协议的原因不仅限于民主党和共和党之间的争吵,很大程度上,共和党内部的分歧也成阻碍:一些共和党成员不希望过度增加赤字,只希望能将焦点对准商业重启和学校开学,而不是另一轮大规模的救助;而另外一些成员面临迫在眉睫的选举压力,希望能够尽快达成一个协议,不少人甚至很快就得回到各州投入选举[3]。此前无论是共和党还是白宫,都不希望对州和地方政府提供资金,但正在面临选举压力的部分共和党参议员急于妥协,有人甚至提出了向州和地方政府提供5000亿美元资金支持的折中方案[4]

第四,白宫也另有主张,并改变了谈判策略。比如,总统特朗普多次提及暂缓或下调工资税的建议,但共和、民主两党议员似乎对此都不买账。重要的还包括谈判策略的改变:部分是因为财政部长姆努钦被一些共和党议员批评在此前的方案中对民主党让步太多,这次谈判他虽也积极参与,但主角却变成了白宫办公厅主任马克·米道斯(Mark Meadows)。此人此前参加过多次有关政府关门的谈判,有屡陷僵局的历史[5]。白宫曾建议临时性延长联邦失业救济和对租房户的保护,但被民主党党首佩洛西拒绝——上一轮曾妥协却反遭共和党指责,这一次民主党一定希望坚持到底。白宫也在探讨通过总统行政令独自采取行动,利用之前的纾困计划尚未使用的资金,来延长额外的联邦失业救济和保护租房户免被房东驱逐出户。

第五,大选因素。有观点认为,特朗普因疫情控制不力导致选情下降,民主党感觉可以利用大选之前这90天的时间做筹码[6],与共和党充分讨价还价。

总之,各方之所以僵持不下,是多方面因素决定的结果,包括:对方案的内容存在严重分歧,上一次谈判留下了无法挥去的后遗症,两党之间严重缺乏互信,共和党内部观点难以统一,大选年压力巨大,等等。上述诸项混合掺杂在一起,共同造成了当前的谈判僵局。

 表2  新一轮纾困方案主要分歧点

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注:相关内容随时都有变化,本表大体反应了当前状态。

资料来源:笔者根据美国国会、财政部、白宫、《华尔街日报》和彭博通讯社等有关资料跟踪整理。

 二、最新谈判进展及展望

 8月7日,星期五,是预定的谈判最后期限。但一天的谈判结束后,仍无重要进展:民主党建议双方各让步1万亿美元,即民主党从3.5万亿降1万亿至2.5万亿美元,共和党增1万亿至2万亿美元,然后双方再谈,但白宫代表拒不让步;另一方面,姆努钦说白宫要求民主党在额外失业保险和对州和地方政府的资助方面做出让步,但民主党不答应[7]

当晚7点半(北京时间8日晨),美国总统特朗普在谈判失败后举行新闻发布会,再次表明“如果达不同协议,就会动用行政令来解决问题”,内容包括:第一,暂缓缴纳工资税至年底。没再提下调工资税,这是明智的。因为总统可以通过行政令要求税务部门暂缓征收工资税,但下调税率必须由国会做决定。第二,将之前的额外失业保险延期至年底。并没提是保留原来的每周600美元,还是金额有所调整。第三,协助学生偿还贷款。第四,延长此前的租房户驱逐暂缓令至年底。

总统单方面动用行政令来解决问题,历来争议巨大,也存在法律挑战。特朗普是在认真考虑吗?还是仅试图向选民做个姿态,并顺带向民主党施压?对此尚需拭目以待。

白宫此前曾多次表示,如果7日仍达不成协议,则迅速谈拢的机会很渺茫,而已持续近两周的每日例行谈判也没必要继续了。参议院已按原定安排于8月6日下午进入休会状态。此前一周,众议院已经休会。两院均表示已做好准备,一旦有可能达成协议便尽快召回投票。

但笔者对此并不乐观,这种可能性至少近期看十分渺茫。无论是各方期待上的重要差异还是谈判过程的胶着僵持,均已清楚表明这一点。


[1]https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-07-17/u-s-virus-relief-set-to-vanish-in-series-of-fiscal-cliffs?sref=E1hpDegXhttps://www.bloomberg.com/news/articles/2020-07-19/trump-congress-face-last-chance-to-spur-economy-before-election?sref=E1hpDegX

[2] “Democrats Say Trump’s Powers Are Limited on Coronavirus Stimulus”,《华尔街日报》,2020年8月6日。见https://www.wsj.com/articles/democrats-say-trumps-powers-are-limited-on-coronavirus-stimulus-11596738917

[3] https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-08-05/stimulus-talks-accelerate-with-lawmakers-under-pressure-to-act?srnd=premium&sref=E1hpDegX

[4] https://www.wsj.com/articles/mcconnell-schumer-trade-shots-on-pace-of-coronavirus-aid-talks-11596647758?mod=hp_lead_pos3

[5] “Stimulus Talks Quicken With Lawmakers, White House Feeling the Heat”,2020年8月5日,Bloomberg.com. 见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-08-05/stimulus-talks-accelerate-with-lawmakers-under-pressure-to-act?sref=E1hpDegX

[6] “Stimulus Talks Quicken With Lawmakers, White House Feeling the Heat”,2020年8月5日,Bloomberg.com. 见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-08-05/stimulus-talks-accelerate-with-lawmakers-under-pressure-to-act?srnd=premium&sref=E1hpDegX

[7] “Mnuchin Says Trump to Take Executive Action After Talks Stall”,彭博通讯社,2020年8月7日。见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-08-07/stimulus-talks-near-brink-of-collapse-after-rancorous-meeting?sref=E1hpDegX