“十四五”时期，我国面临世界百年未有之大变局和国内社会主要矛盾的变化。就国际而言：新工业革命、逆全球化潮流、民粹主义、全球治理困局、中美经贸摩擦持续；特别是美国的蓄意打压，使得过去中美关系这个对外关系的“压舱石”出现问题，外部环境趋于恶化。就国内而言：一方面，社会主要矛盾转化给高质量发展提出新要求；另一方面，新常态下经济增速的趋缓，叠加周期性因素和长期体制性、结构性问题的积累，构成了“十四五”期间的主要发展风险。

为回应外部环境恶化、国内风险积累以及人民对美好生活的新诉求，“十四五”时期经济社会发展的战略重点应致力于“创新、开放、分配、法治”。一方面，提升国家核心竞争力；另一方面，推动国家治理现代化，从经济基础与上层建筑两个方面实现新时代的高质量发展，为我国未来发展赢得更长的战略机遇期，为迈向全面现代化开好局。

创新，是提升国家核心竞争力的主要抓手，有利于新常态下增长动力的转换，也有助于应对技术脱钩风险；开放，是提升国家核心竞争力的重要支撑，是百年未有之大变局下抓住和用好我国发展重要战略机遇期的内在要求，也是后发赶超走向繁荣的必由之路；分配，是完善基本经济制度的重要内容，既可释放消费潜力，形成强大国内市场，又可努力避免收入差距过大带来的民粹主义思潮和社会不稳；法治，是新时代人民对美好生活的新诉求，是“发挥市场的决定性作用、更好发挥政府作用”的制度保障，是国家治理成现代化不可或缺的重要方面，亦是把我国制度优势转化为国家治理效能的题中之义。

一、“踢掉梯子”后的创新发展

德国经济学家李斯特（1841）曾提出著名的“梯子理论”，即把贸易保护形象地比作登高用的“梯子”，以此来分析先发国家主要是英国贸易政策的转变。他指出:“这本来是一个极寻常的巧妙手法，一个人当他已攀上了高峰以后，就会把他逐渐攀高时所使用的那个梯子一脚踢开，免得别人跟着他上来。”如果将“梯子理论”用于理解当前中美之间的经贸冲突与技术脱钩背后的动因，也非常贴切——已经攀上高峰的美国要“踢掉梯子”。

“十四五”时期的创新发展或许面临的就是美国（将要）“踢掉梯子”后的挑战，中国需要更多依靠自己的力量。尽管这些年我国创新发展取得显著进步，但需要清醒地认识到，创新发展还是我国高质量发展的短板，面临着诸多问题:（1）中国基础科学研究短板依然突出。企业对基础研究重视不够，重大原创性成果缺乏，底层基础技术、基础工艺能力不足。（2）核心技术被卡脖子。工业母机、高端芯片、基础软硬件、开发平台、基本算法、基础元器件、基础材料等瓶颈仍然突出，关键核心技术受制于人的局面没有得到根本性改变。这在本轮中美贸易战中体现得最为明显。（3）中国技术研发聚焦产业发展瓶颈和需求不够，以全球视野谋划科技开放合作还不够，科技成果转化能力不强。（4）中国科技管理体制还不能完全适应建设世界科技强国的需要，科技体制改革许多重大决策落实还没有形成合力，科技创新政策与经济、产业政策的统筹衔接还不够，全社会鼓励创新、包容创新的机制和环境有待优化。

基于国内外形势的变化，“十四五”期间中国全面推进创新发展的政策重点应包括以下五方面相互关联的内容。

（一）避免中美全面脱钩，积极应对潜在技术脱钩风险

中国的开放红利或全球化红利，在于作为后发国家，可以向发达国家学习，从而发挥后发优势，实现赶超。图1显示，以知识产权和技术服务的付费来衡量技术进出口，2017年我国技术进口达290亿美元，而出口仅50亿美元，出口比进口为0.2，而同期韩国、德国、日本和美国的技术出口比进口则分别达到0.8、1.6、2.0和2.5。这从一个侧面反映出中国技术进口的国际依存度还是非常高的。因此，我们要努力避免中美（技术）脱钩。从理性客观的角度看，中国无意挑战美国，也不想取代美国；美国不能左右中国，更无法阻止中国的发展。从全球视角和长周期看，中美可以合作、应该合作的领域比历史上任何时候都多。因此，避免脱钩的原则：一是相互尊重，求同存异；二是管控分歧，避免对抗；三是拓展利益，聚焦合作。在实际操作中，应给予两国在制定产业政策、科技体系和社会标准等方面更大的自由度，允许两国使用精准的政策措施（包括关税和非关税措施）保护本国在产业、技术和社会政策方面的选择，同时避免对贸易伙伴造成不必要或不对称的负担。

为应对中美技术脱钩的潜在风险，根本上要促进自主创新，保持产业链和价值链的完整，谨防被美国排除在全球价值链之外。

在国际上，发展区域性价值链。面对美国等西方国家同中国的“脱钩”前景，“十四五”期间应着力通过建设国家创新体系、改进知识产权保护、提高科研院校研发激励与灵活性等制度优化，充分发挥创新的引领作用，特别是要提高关键核心技术的自主可控，防止外方“卡脖子”。同时，利用自身规模优势以及其他国家地区的比较优势与市场（特别如“一带一路”沿线国家），推进产业价值链的延展和升级，打造区域性价值链，最终促成相对独立于美国的市场网络、分工体系以及技术标准系统。需要指出的是，尽管在全球化的背景下，中美完全脱钩可能性不高，并且显然是双输——甚至是多输之举，但我方必须对此有充足准备，未雨绸缪。从长期看，也只有做足准备，才能根本避免脱钩和全球产业价值链的断裂。

国内看，国家经济技术开发区的创新重点也应从区域为主面向产业价值链为主转变。近年来，作为开放创新的主要载体，各地近二百余个国家级经济技术开发区对于开放创新、技术创新和制度创新发挥了不可估量的积极作用。然而，一些深层矛盾也逐渐凸显。其中，各地近二百余个国家级经济技术开发区，普遍存在碎片化、低水平重复建设、资源利用效率低下等问题，导致经济技术开发区对整个产业价值链的带动提升效果不明显，而往往拘泥于对地方经济的贡献。事实上，近年来中央也出台了若干政策方案，旨在纠正相关缺陷，并顺应形势变化的需要。其中，值得关注的是2019年5月国务院出台《关于推进国家级经济技术开发区创新提升、打造改革开放新高地的意见》，重点强调了将经济技术开发区建设置于整体的创新驱动和开放升级之中。基于这一政策思路，在未来“十四五”时期，经济技术开发区发展应继续加强顶层设计和整体协调，打破地方-部门的条块分割，使经济技术开发区能够更多面向产业链而非地区。如此才能充分发挥其推进创新发展和产业升级的功能，并能更好地利用广阔国内市场和完整工业体系的优势，这在经济转型升级、外部竞争加剧的背景下尤为重要。

（二）探索新时代科技创新举国体制新模式

科技创新的举国体制曾经为我国的科技发展和进步做出了巨大贡献，典型的如“两弹一星”以及后续的航天工程。但在新的国际国内环境下，需要探索科技创新举国体制的新模式。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要论断，为新时代创新发展指明了根本途径。

在社会主义市场经济体制下，传统“举国体制”与当前科技快速发展的需要表现出不适应性，过于强调政府规划和国家意志，往往对市场不够敏感，目标或课题设定后纠偏较难，忽视了科学研究特别是基础研究存在不确定性的特点。对过于强调政府作用而忽略市场等其他创新要素的传统举国体制进行扬弃和超越，从均衡治理视角构建科技创新的新型举国体制，实现从政府主导型到多元参与型举国体制的转变，注重政府规划性与科学自主性的均衡，发挥政府作用与市场力量的均衡，实现有组织创新与自组织创新的均衡，把政府推动、市场驱动与科技界能动作用结合起来（黄涛、郭恺茗，2018）。

其一，政府可以发挥顶层设计、平台建立、机制协调以及集中资源办大事的优势。构建新型科技创新举国体制需要一系列机制为基础并形成制度框架：建立国家高层次科技宏观决策机制、跨领域横向协调机制、科学家参与决策机制、官产学研联合研究机制；完善合同约束机制、项目责任机制、研发组织机制、成本控制机制、绩效评价机制、融资机制、政府采购制度、市场信号政策激励机制、风险防范机制等。在其指引下，面对复杂的国内外形势，应充分调动市场主体的创新积极性和创新能力，同时在关涉国家安全、重大核心技术、关键基础设施等一般企业难以涉足的创新领域，应充分发挥政府和国有企业整合、配置资源的特殊作用，集中攻关、重点突破。此外，还要根据不同对象，充分发挥政府投资基金在创新过程中的引导、带动作用。当然，在政府参与创新的全过程中，应当高度重视事前的科学民主决策，以及事中事后的监督问责，切实保证“集中力量办好事”。在此需要指出的是，只有政府和市场、军方与民间、公有制经济和其他所有制经济的密切配合、通力协作甚至相互的良性竞争，才能构成完整的科技创新举国体制。

其二，突出政府与市场的结合。风险资本是技术创新的开拓者，但风险资本离不开政府的支持。风险资本经常是在政府投资并承担创新的不确定性和高风险之后才进入的。Mazzucato(2013)提出，发达经济体的政府在创新中应该而且能够发挥非常积极的作用，是产业政策而非自由市场促进了创新。政府作为风险投资家，弥合了公共投资与私人投资之间的鸿沟；政府不仅仅是修复了市场（弥补市场不足），并且还会积极地创造和塑造市场。这实际上颠覆了新古典经济学的一些教条。对美国IT革命、生物技术产业和纳米技术的研究说明，大多数私人风险资本集中在风险投资的中间阶段，而在早期阶段则是由美国“小企业创新研究计划”提供融资的。造成这种状况的主要原因是：激进创新的早期阶段在风险投资上具有资本密集、较低的收益预期和需要长期坚守的特点，而私人风险资本对此却不感兴趣，从而使政府不得不担负起这种风险承担者的职责。如果说，风险资本进入不确定性领域的“第一推动力”可以由政府完成，那么，后续的创新过程则主要由市场驱动。在创新全生命周期的不同阶段，都需要政府与市场不同形式的协调配合。

（三）充分发挥企业的创新主导作用

创新本质上是一个市场现象，市场竞争是甄别创新价值的试金石。如果说在模仿和赶超阶段，政府支持下的流程创新可能有效的话；那么在一个接近技术前沿阶段，自主创新充满着不确定性，这时候，就需要依靠市场机制来探索，由市场来分散风险，企业家也要通过市场机制来获取垄断利润。因此，发挥市场机制的作用是企业家创新得以实现的制度前提。

要通过改革建立真正“面向市场、依靠市场”的创新要素配置机制。鼓励包括资金、人才、技术在内的一切创新要素自由流动与灵活组合，破除种种不合理的体制机制障碍，如金融管制、（产业）准入限制、户籍制度、人事档案等。最大限度地减少政府对竞争性领域的干预，取消种种不合理的行政审批与许可，降低创业成本，增强对企业家创业失败的宽容度，充分释放微观经济主体的竞争活力。

而在企业创新中，应给予民营企业以更多支持。数据显示（见图2），从不同所有制（以及不同规模）企业每亿元研发投资所产生的专利数来看，外资企业处于最高水平，私营企业次之，国有企业最后。垄断行业的国有企业创新动力往往不足，可以考虑通过放开市场准入，允许民间资本进入这些行业与之开展公平竞争，既给民营企业更大的发展空间，也倒逼国有企业推动创新。还有，中国现在面临的更多是前沿性技术而非模仿性技术。因此，那种按照既定技术路线模仿前进很难做到，就需要更多的企业去尝试、去失败。

（四）将军民融合发展作为促进科技创新的新动力

1994年9月，美国国会技术评估局（U.S. Office of Technology Assessment）在《军民一体化潜力评估》报告中率先使用了“军民融合”概念，并将其定义为：融合国防工业基础与民用科技工业基础，形成统一的美国国家科技和工业基础的过程。长期以来，我国的军用与民用科技之间存在严格的体制界限，既造成了资源浪费，也影响了军事科研人员的积极性和创造性；同时，还制约着军民两用科技的相互转化和国家整体科技创新能力。

因此，实施军民融合发展促进科技创新，关键在于推进以下变革：（1）打破军事（国防）科技工业和民用科技工业之间的体制界限。（2）建立新的军队订货采购机制，建立新体制下的保密制度，进一步确定知识产权归属，建立军用技术进入市场的机制。（3）加强军地科技规划计划的统筹衔接。一是加强国家军民融合整体规划与科技领域专业规划的有效衔接，推动建立“经济建设和国防建设融合发展规划”对“科技军民融合专项规划”的指导关系；二是加强国防科技发展规划与国家科技创新规划的衔接，从基础研究和前沿技术研究入手，推动实现军地各类科技计划资源的统筹配置、统筹管理。（4）加大军民科技协同创新的攻关力度。以国家科技重大专项和重大工程为抓手，聚焦经济建设和国防建设重大战略产品和重大产业化目标，军地联合启动新一轮国家科技重大专项论证，共同推进智能无人系统、高密度能量控制技术、空天飞行器等一批事关国家安全和国防安全的重大工程。统筹布局一批面向新型军事能力、产业带动能力强的军民两用性战略高技术，力争在重大关键领域取得实质性突破，实现跨军民、跨部门、跨行业、跨区域的研发布局和协同创新，有效提升军事能力和产业化水平。

（五）在扩大开放中促进创新发展，保证“学习渠道”畅通

尽管面对上述的“脱钩”可能及后危机时代的全球化逆风，坚定不移地扩大开放，打造开放经济新体制的方向不应改变。同时必须指出，在较长时期内，中国作为发展中国家的地位尚不会改变，在诸多科技、商业领域同先发国家还有较大差距且会持续一定时间。有鉴于此，中国必须充分、主动、灵活地借鉴利用先发国家的知识外溢和人力资本。当然，面对新的国际形势，要特别注意知识产权保护，各类企业的竞争中性，以及技术转让等活动的合规性。同时，继续加强同包括美国在内的发达国家的教育人文交流、研发合作等，但应注意保持更高的灵活性和开放度。