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未来改革需要顶层设计与基层探索更好地结合
说到小平同志作为改革的总设计师,我们往往就会想到,中国自1970年代末以来的改革,应该是顶层设计的结果。但如果再谈到当年安徽凤阳小岗村的故事,我们又会觉得,改革更应该是从底层发力、逐步扩展开来。事实上,中国的改革恰恰是这两个故事的合一,既有顶层设计亦有基层探索;二者的有机联系与频繁互动,才是改革走到今天的要诀。
不过,纵观改革40年的历程,有时候顶层设计多一些,有时候基层探索多一些,这往往会带来改革进程中的“不平衡”。
关于顶层设计不够:比如双轨制改革阶段,基层探索多一些,但因没能在顶层设计上有一个预先的谋划,付出的代价就多一些;又如房地产发展, “十年九调控”,结果不尽如人意。如果说我们只是通过各种控制把房地产这一不动产变成所谓“冻产”的话,实际上还是缺少总体谋划和长效机制,缺乏顶层设计。中国改革基本上遵循了一条“周边推进”的战略,先处理一些容易解决的问题,将最难处理的问题放到最后来解决。这种做法具有稳健的一面,但也带来很多挑战:比如双重体制的摩擦、不同领域的改革未能协同推进、不平衡战略带来的问题。这也导致渐进式改革的弊端:改革缺乏协同性、系统性、全面性,从而不同领域的改革有快有慢,导致体制性套利,滋生出一大批既得利益者,全面而彻底的改革难以推动。
关于基层探索不够:比如苏东国家的休克疗法,还有中国历史上的王安石变法。休克疗法,正如蔡昉副院长所说,主要还是基于一些先验的认识,缺乏实践的检验。这里简单说一下王安石变法。其一,王安石变法有一个崇高理想且有神宗皇帝支持,这是很多顶层设计都必备的要素。王安石所要实现的理想是上追尧舜,连唐太宗都不放在眼里,“为治首择术,当法尧舜,何必唐太宗”。其二,变法未能获同僚支持,缺少“统一战线”。比如欧阳修是竭力奖进王安石的前辈,司马光是王安石同事好友,程颢也是很有意襄助王安石的人,但这些人都不能与王安石始终共事,实在是王安石变法失败的重要原因。其三,王安石的新法,因为执行者不得力,好的改革政策文本在实践中出现“变形”,从而全失立法的本意。其四,急于求成之心理。急于求成心理实际上和休克疗法有一拼,就是希望快刀斩乱麻,很快解决问题。但实际上,很多问题犬牙交错、纠缠不清,改革要有耐心与定力,“缓图之”才能出成效。
当然,对于改革不能苛求。从哲学层面讲,都要想好了再做,是不现实的。美好的蓝图也是来自于对实践的认知。蓝图绘得好不好,甚至取决于对于实践把握的程度。从实践到认识,之后再实践再认识,这恰恰说明了基层探索与顶层设计的一个辩证关系,也是知行合一的根本体现。
未来看,中国面临的重大挑战是地方政府以及国企改革,而这两者,都需要基层大胆创新,在实践中获得灵感,从而将改革之路越走越宽。不过,国企改革没有取得预期的成效,不能简单地归于执行不力、创新不够、基层探索不行。在一定意义上,也还需要顶层设计有更明晰的定位和方向,这包括现在提出的竞争中性原则和所有制中性原则。所以,顶层设计与基层探索相结合这一重要的中国智慧,不仅是过去40年创造中国奇迹的法宝,也将是中国未来改革成功的关键。