一、金融监管再次放松的背景与原因

2008年美国次贷危机爆发后，为快速恢复美国金融市场稳定，提高金融体系的问责性和透明度，结束大而不倒的局面及保护纳税人和普通消费者的利益，美国正式颁布了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称《多德—弗兰克法案》）。法案实施八年来，虽然美联储、财政部及其他监管部门抱有极强的期待，但在各方压力特别是金融机构的阻力下，法案实施的效果并不明显，且逐步暴露出一些问题。

一是很多人质疑金融稳定监督委员会和美联储的权力过大。组建金融稳定监督委员会（FSOC）是《多德—弗兰克法案》对金融监管框架调整最核心的内容，新成立的FSOC置于美联储和其他联邦监管机构之上，被赋予宏观审慎监管的最高决策权力。但由于 FSOC 的委员均来自各个具体部门，因此各部门利益因素较浓，也非常容易受到个人主义的影响。同时，按照《多德—弗兰克法案》的规定，FSOC可以投票决定某些机构为系统重要性金融机构，含有较强的主观性。除此之外，美联储在《多德—弗兰克法案》框架下，推行的金融机构生前遗嘱制度和银行业压力测试也缺乏事实检验，更多的是依靠美联储的自由裁量权。

二是加强的金融消费者保护变相剥夺了很多人金融服务的获取权。自《多德—弗兰克法案》出台后，许多人不满足新法案提出的有关合格抵押贷款（QM）条件，导致近年来美国的抵押贷款总额大幅度下降。根据美联储的分析，大约有三分之一的非裔和西班牙裔借款人无法满足QM的最低承保要求。《华尔街日报》报道称，2014年在所有银行和非银行贷款机构中，对黑人和西班牙裔美国人的抵押贷款总额比2007年下降了52%，而其他种族群体的这一比例也下降了37%。另据统计，2007～2015年，全美信用卡账户数减少了15%，其中低收入消费者的信用卡发放量下降了50%，可见在美国低收入人群越来越少使用信用卡。

三是越来越多的中小金融机构难以承受激增的合规成本压力。《多德—弗兰克法案》出台后，极大地提高了金融机构的合规和监管成本，其中中小银行更是难以承受。根据美国信用社协会（NCUA）的数据，2010年美国共有7339家小型信用合作社，到2015年底数量下降到6021家。《多德—弗兰克法案》对银行业的严格监管对严重依赖社区银行的小企业融资产生了明显的传递效应，小企业的贷款数额被迫下降。亚特兰大联邦调查局于2016年公布的一项调查显示，自《多德—弗兰克法案》颁布以来，由于社区银行监管负担和运营成本的加重，银行对小企业的贷款下降11%，63%的小企业和58%的初创企业都没有满足融资需求。

二、特朗普推进金融监管放松的历程

为此，特朗普竞选总统时和当选总统后曾多次提出要废除奥巴马时期留下的《多德—弗兰克法案》，甚至曾公开表示“多德弗兰克法案就是一场灾难”。2017年6月，在特朗普的积极推动下，美国众议院通过了《金融选择法案》（Financial Choice Act），但由于其内容过于激进，受到了大多数民主党甚至部分共和党人的极力反对， 因此至今都未提交参议院投票表决而被迫流产。随后，特朗普总统并未善罢甘休，再次采取迂回战术。2018年3月14日，美国参议院通过了名为《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》（Economic Growth，Regulatory Relief，and Consumer Protection Act，以下简称《放松监管法案》）。与《金融选择法案》不同，《放松监管法案》较为缓和，并未完全推翻《多德—弗兰克法案》中的核心内容，只是减轻了社区银行及部分中小型银行所受的监管要求，因此获得了大多数民主党和共和党议员的赞同。2018年5月22日，该法案正式提交众议院审议，以257票赞成、159票反对的结果获得通过，并于5月25日获得特朗普总统的正式签署实施。

美国金融监管新方案的主要内容。第一，提高系统重要性金融机构的门槛。《多德—弗兰克法案》规定总资产达到500亿美元以上的银行和被FSOC提名的非银行金融公司应该被认定为系统性重要金融机构，即遵从“大而不倒”法则，承受更高的监管标准和要求，以维护市场平等和防范系统性风险。为此，很多金融机构为降低监管成本，增强资金使用效率，采取主动拆分、降维和缩表等方法降低自身的“重要性程度”，给金融市场带来了更多的动荡与不确定性。《放松监管法案》则直接将系统重要性的总资产门槛提高了 5 倍，即总资产超过 2500 亿美元的银行或非银行金融机构及金融控股公司才被定义为系统重要性金融机构。相关统计显示，认定标准调整后，使得需要面临年度压力测试的大型银行从此前的40多家减少至10家以内。调整后大量的中型银行由于被排除在SIFIs序列以外，可以减少压力测试和现场检查频率，甚至可以突破1 倍杠杆率红线，极大地降低了监管成本。

第二，降低小银行的监管标准和合规要求。首先，针对资本充足率在防控系统性风险方面的不足，次贷危机后巴赛尔资本委员会引入了新的杠杆率标准，作为资本充足率指标的补充，但该指标的计算流程和风险加权系统过于复杂，对中小银行来说，无故增加了监管和运营成本。为此，《放松监管法案》简化了社区银行的杠杆率计算公式，不再基于风险加权资产，而是简单要求总资产在100亿美元以下的社区银行的杠杆率在8%～10%之间，即可视为满足资本充足率要求。其次，最新的《放松监管法案》也取消了总资产小于100亿美元，且交易总额小于银行总资产5%的中小银行开展自营业务的限制，批准中小银行可以发起设立对冲基金或私募基金，此举对盘活中小银行本来有限的资本金有极大的帮助，也能够增强小银行抵御风险的能力。最后，为进一步降低中小金融机构的监管成本，《放松监管法案》适当简化了中小银行的信息披露要求及现场检查频率。

第三，为普通消费者获取金融服务提供更多的便利。首先，《放松监管法案》放宽农村地区的不动产抵押贷款条件，取消农村地区交易额少于40万美元的不动产及其权益交易的资产评估，为农村地区的不动产抵押贷款提供便利。其次，《放松监管法案》针对总资产规模小于100亿美元的银行或信用社，且每年发放的第一留置权抵押贷款数量少于1000笔的小型金融机构，允许其不用设立住房抵押贷款专项托管账户，放宽其资金运用渠道。再次，《放松监管法案》放宽了从事抵押贷款机构的范围，并鼓励更多的机构和个人从事抵押贷款业务或辅助工作。同时，《放松监管法案》提出应进一步促进网上开户及交易行为，金融机构可以通过消费者提供的身份证、驾照的扫描件或电子图片来采集与核对信息，让普通的金融消费者更加便利地获得金融服务。

第四，重申金融消费者权益保护。首先，为了避免消费者在不知情的情况下，被多家金融机构同时提供贷款，且也为了避免消费者主动恶意多头借贷行为，《放松监管法案》要求在消费者发出借款申请后，个人征信机构或其他信用报告机构需要暂时冻结个人信用信息报告，在锁定期间内，不得向其他或多家机构提供和披露消费者信用报告内容，直至消费者主动提出解除安全冻结申请。其次，针对学生、老年人及退伍军人等特殊弱势群体，《放松监管方案》在贷款审核、债务催收及其他方面提出了详细的保护条款。

当前，美国在特朗普总统的执政下，启动了多项重大经济决策，可能将影响全球经济复苏与固化的国际金融体系。在“实体振兴计划”、“降税减税战略”及“贸易规则重订”等多项重大决策的背景下，美国新的“金融监管放松策略”也浮出水面。与此同时，我国金融市场正面临着前所未有的局面，用“强监管”遏制和缓释“系统性风险”的发生成为当前最重要的“三大攻坚战”任务之首。可见，目前全球两个最重要的经济体，在金融市场正处于“反向割裂”态势，其双方的政策效果传染与叠加作用必应引起我们的高度关注与重视，谨防外部因素对我国金融市场产生负面冲击，甚至引起新的风险。