新一代信息技术的高速发展，助推了技术与金融业的融合，促进了金融科技的兴盛。从字面意义理解，金融科技（简称“FinTech”）是金融与科技的深度融合，指新技术革命在金融领域日益广泛和深入的应用。它最早在2011年被提出，原指英国伦敦金融城与美国硅谷互联网技术公司将信息技术应用于金融的服务改进以及安全提升。本文认为金融科技是通过大数据、人工智能等技术为金融市场、金融机构与金融服务提供新业务、新模式、新产品（服务）等的金融解决方案。这种兼具“建设性”与“破坏性”的新一代金融科技重新定义了传统的金融世界，创新了金融服务行业的发展模式。然而，金融科技的快速渗透与创新发展给金融体系与金融监管带来了重大挑战，我国需要构建不同于传统金融行业的金融科技监管框架，建立包容性的监管体系。为此，不同学者提出了不同的监管策略，具有较高的研究价值，但当前学者普遍没有从具体的金融科技场景切入展开研究。本文基于金融科技创新与监管的“双重法则”理论进行研究，深度探讨金融科技创新给我国统一大市场的金融监管体系带来的挑战，从而给出重构全国统一大市场下金融监管体系的新思路。

金融科技创新与监管的“双重法则”

（一）金融科技的创新路径与发展变迁

根据科技深化与金融需求路径的不同，我国金融服务行业的发展历程可以分为传统金融阶段、互联网金融阶段和金融科技阶段，三者具有显著的区别与联系。

传统金融阶段（2004年之前）的主要特征是金融信息化（IT），传统金融机构通过采用IT技术提升金融服务的质量与效率，最典型的金融应用是商业银行的自动存款机，大幅度提升了金融消费者存取款的便捷性。商业银行作为代表性金融机构，发挥着信用中介的核心功能，形成了相对稳固的、模块化的间接金融体系。不过，此种以商业银行为信用中介的金融体系存在着集中性、脆弱性，可能滋生系统性金融风险。

互联网技术与金融行业的日益融合，促使各国从2004年之后逐步进入互联网金融阶段。由于互联网信息技术的强势驱动，各种新型金融业态创新发展，形成了网络借贷、股权众筹等新兴业态，充分运用了互联网金融作为信息中介的核心功能，通过为金融经营者与金融消费者提供信息中介服务，撮合双方进行金融交易。然而，互联网金融具有混业性、复杂性以及创新性等特征，内含不可知的商业风险，所以包括我国在内的众多国家对其采用了不同于传统金融机构的监管体系：一是在金融监管理念上，我国对互联网金融的混业经营，基于经营机构不同采取分业监管，金融监管成本普遍较高；二是在金融监管工具上，金融监管机构主要采取信息披露、行业自律等手段，旨在防范商业性的互联网金融风险。

2017年之后，信息技术与金融服务行业深度融合，逐步形成金融科技。金融科技阶段的主要特征是金融科技化、智能化，通过创新驱动新兴金融业态的兴盛，比如智能金融以及各种加密数字货币。不同于传统金融以及互联网金融，金融科技的核心功能是技术中介，其主要风险是技术性风险。基于此，不同国家对创新发展的金融科技采用了不同的金融监管思路。总体而言，金融科技背景下的监管体系更重视技术、工具等的应用，具有监管成本低、监管效率高等优势，旨在实现金融风险防范与消费者权益保护的双维目标。

（二）“双重法则”下金融科技监管的变革必要性

1. 市场与政府资源配置的“双重法则”

资源具有稀缺性，只有政府通过行政命令或监管才可实现“超经济强制力”，其他参与者并不具备“超经济强制力”，只能以价格为媒介，通过交换实现资源配置，即应遵循市场机制。因此，社会经济中的资源配置遵循“双重法则”：政府通过行政命令或监管实施行政机制，市场通过价格媒介实现市场机制。在资源作为一个常量的情况下，可以在一个平面坐标上抽象并量化出整个社会资源配置的基本轮廓，即一国经济资源配置的可能性曲线与无差异曲线。随着市场配置资源量的增加，一国必须放弃的政府配置资源量呈递增趋势，或者说市场配置的机会成本是递增的。在金融科技领域，如果增加一个新的市场主体，那么政府在金融科技领域失去的权力会呈递增趋势。资源配置的“双重法则”具有“普适性”，各国都可在资源配置可能性曲线上找到自身位置，其资源配置实际上是在不断“试错过程”中寻求适合自身国情的配置组合。按照配置是否直接掌控资源，可将政府配置分为直接和间接配置，前者通过征税、国有经营、参股民营企业实现资源配置；后者通过行政审批、货币政策、产业政策等间接调节资源配置。

2. 从“双重法则”解构金融科技的监管必要性

在市场与政府资源配置下，无论在传统商业领域还是现代金融科技领域，两者都应遵循“双重法则”。信息技术与金融行业的深度融合，促使金融行业从传统金融阶段向互联网金融、金融科技阶段快速迈进，一定程度上实现了资源的优化配置。一方面，生产可能性边界的外移程度取决于信息技术发展引发的金融创新程度。根据传统金融行业、互联网金融行业与金融科技行业的生产可能性边界曲线可以看出，传统金融的质量与效率水平最低，互联网金融的质量与效率水平较高，金融科技的质量与效率水平最高。另一方面，金融监管无差异曲线的外移程度（监管效率与质量）取决于金融监管程度。当金融的生产可能性边界与金融监管无差异曲线相切时，其切点便是金融发展的最佳均衡点；倘若两条曲线没有相切而是相交，那么两条曲线相交区域就是金融科技剩余，这意味着该部分的产能（质量与效率）无法有效实现。总之，唯有实现金融科技创新与监管的动态平衡，方可实现金融科技的帕累托优化。

金融科技创新对我国统一大市场金融监管体系的挑战

（一）金融科技“混业性”与金融监管“分业性”的发展冲突

金融科技是金融与科技深度融合的产物，主要采取科技深化与金融需求的创新路径，具有内在的“融合性”。作为新一代信息技术，金融科技充分吸收了金融行业与科技行业的内在优势，将不同的金融板块与技术深度融合，促进了金融行业的“混业性”发展。然而，金融科技的“混业性”突破了传统金融“分业性”监管的制约，使得其大部分创新金融业态不处于传统金融的监管框架之中，而在金融创新发展与监管套利之间徘徊，使两者之间出现了一定的紧张关系。对此，欧美发达国家对金融科技采取主动监管，中国对金融科技发展秉承被动监管理念。

（二）金融科技“去中心化”与金融监管“趋中心化”的逻辑分野

金融科技“去中心化”是指市场参与者在金融交易时通过科技方式可以跳离中间方而直接在供给方与需求方之间进行，它包括传统的金融“去中心化”以及创新的技术“去中心化”。金融科技“去中心化”的本质是去掉第三方机构，让金融科技系统中的参与者实现平等。2008年“次贷危机”之后，全球金融科技与金融监管呈现出两个不同的发展方向：以大数据、区块链技术为代表的金融科技选取“去中心化”的发展方向，而以美国为代表的金融监管逐步走向加强“趋中心化”的发展方向，大力提高其中央银行（美联储）的地位与职权。与此同时，我国也日益增强金融监管的力度，提升金融监管机构的职权，呈现出金融监管“趋中心化”的趋势：一方面，在金融市场规制层面，为预防与制止金融市场出现限制自由、公平的市场竞争并提升金融市场的监管效能，我国于2018年重组新设国家市场监督管理总局，直接负责一般市场与特别市场（如金融科技市场）的规制问题；另一方面，在金融宏观调控层面，为聚合金融监管机构的权力以及提升金融监管的效能，我国将“一行三会”的金融监管格局转变为“一局一行一会”，即将原中国银保监会改组为国家金融监管总局，并吸收中国人民银行与中国证监会的金融消费者保护权限。然而，与金融科技“去中心化”的快速发展有所不同，我国金融监管“趋中心化”的发展程度有待提升，亟待全面加强我国金融监管的工具建设。

（三）金融科技“风险复杂化”与金融监管“目标分散化”的现实矛盾

金融科技的市场主体在深度应用科技创新时，兼具传统金融风险与特有风险，体现了明显的风险复杂化特征。第一，金融风险，指任何有可能导致金融参与机构发生损失的不确定性。在信息技术的驱动下，金融风险往往超过其自身影响，可能导致系统性金融风险。第二，信息技术风险。每一次金融行业的发展变迁，都离不开信息技术的深化应用。金融科技衍生出了数据安全以及算法等方面的信息技术风险。第三，消费者权益侵害风险。在大数据、人工智能等信息技术的驱动下，技术进一步拉开了金融市场经营者与消费者之间的距离，导致双方的力量与地位更加不平等，消费者的合法权益容易遭受侵害，包括但不限于个人信用信息侵害风险、人工智能算法侵害风险。然而，无论是传统金融领域的监管法规还是互联网金融领域的监管法规，其金融监管目标多是较分散性的。2008年“次贷危机”之后，欧美各国都在积极深化本国金融监管改革。其中，比较普遍的金融监管模式是“双峰监管”，其主要目标是系统性保护（防范系统性金融风险）与消费者保护（保护金融消费者的合法权益）。

全国统一大市场下的金融监管体系重构

（一）变革金融监管理念，对金融科技实施统一监管

在金融科技的发展浪潮下，“混业经营”在全球范围内流行。各类金融机构通过“混业经营”形成了跨行业的金融控股集团，各种形态的金融业务区别愈来愈小。成立现代一体化的金融监管框架成为各国金融科技监管的内在要求。党的十八大以来，我国陆续变革相应的金融监管理念，将金融监管体系从2003 — 2018年的“一行三会”格局重塑为2018年的“一委一行两会”，并于2023年进一步调整为“一行一局一会”，即将中国银保监会升级为国家金融监管总局，将中国证监会与中国人民银行等负责的金融消费者保护权限转移给国家金融监管总局。参照海外金融监管经验，我国可能将继续深化金融科技监管体系改革。一方面，在微观审慎监管层面，统一建立全国性的金融监管机构，将刚设立的国家金融监管总局与中国证监会等金融监管机构合并纳入其中，并根据不同业务模块进行统一指导，分别对银行机构、保险机构、证券机构、金融科技机构等实施金融监管；另一方面，在宏观审慎监管层面，由中国人民银行根据事实调查、数据收集等负责宏观审慎监管，坚持“货币政策+宏观审慎政策”的双支柱金融调控政策，防范因金融科技过度创新而引发的系统性金融风险，避免金融科技不稳定对宏观经济造成的巨大冲击，有序推进金融科技市场的稳健发展。

（二）创新金融监管工具，稳步推进“监管沙盒”建设

为应对金融科技的创新冲击，不少国家（如英国、美国等）秉承负责任的创新监管原则，即在不抑制创新的基础上实施创新监管。“监管沙盒”作为可以为金融科技发展提供良好环境的监管工具，被海外不少国家与地区广泛采用，只是其金融监管机构以及监管目标有所不同。不过，从市场规制与宏观调控两个层面来看，这些国家与地区“监管沙盒”的目标主要聚焦于促进金融创新与市场竞争、实施合理监管、保护金融消费者合法权益、防范金融风险等。我国可吸取域外的“监管沙盒”经验，结合本土化创新监管的实际与试点改革的理念，构建中国金融科技“监管沙盒”机制。其一，在试点改革与技术可靠的基础之上，逐步引入“监管沙盒”，将金融科技创新的风险局限于空间有限的“沙盒”之中，先在金融科技发达的省市试点，待其测试成果与时机成熟，渐进式地向全国推广。其二，确定“监管沙盒”的管理机制，建议由新设的中央金融工作委员会作为统筹指导机构，从宏观层面上负责统筹指导；组建相应的金融科技创新中心，具体负责统筹指导重大金融事宜。其三，构建“监管沙盒”的流程机制，由“申请—评估—测试—退出”四个阶段构成，完善相应的市场准入与退出条件，以金融科技创新、消费者权益保护、防范金融风险等作为市场进出的标准，由新设的中央金融工作委员会负责金融科技的统筹指导，国家金融监管总局、中国人民银行与中国证监会、地方金融监管局等负责具体的金融科技试点资格审查，并对试点企业的沙盒测试进行监管，从而保障金融科技市场的“有进有退”。

（三）调整金融监管目标，防范金融风险并保护消费者权益

我国金融监管资源相对有限，有必要调整金融科技的“双峰监管”目标。一方面，防范系统性金融风险，促进金融科技市场稳定发展。一是加强《金融稳定法》等法律规范建设，强化金融稳定法律的顶层制度设计，补齐系统性金融风险防范工作的制度短板。二是加强金融科技机构的宏观审慎监管。参照针对系统重要性银行的监管办法，将某些金融科技平台型机构纳入系统重要性金融机构的审慎监管范畴。三是推动监管科技平台建设，夯实金融科技的监管基础。只有通过强化监管科技平台建设，实现国家金融基础数据库的共建、共享与共用，才可以更好地从技术根源上防范系统性金融风险，从宏观层面促进金融科技市场稳定乃至宏观经济的稳健发展。另一方面，加强金融科技市场规制，保护金融消费者合法权益。我国可以有选择地借鉴域外国家金融科技的监管经验，逐步构建完善的“双峰监管”机制，加强对金融科技市场的经营行为监管、市场行为监管和对中小型金融科技机构的审慎监管，从而防止金融科技市场的不正当竞争，有效保护金融消费者的合法权益。S