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我国金融基础设施发展态势及其统筹监管

作者Author:尹振涛 潘拥军 2020-06-19 2020年06月19日
金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障,是实施宏观审慎管理和强化金融风险防控的重要抓手。金融基础设施之间的互通性以及与其他金融机构的互连性,使其可能成为潜在风险的传播源头,影响到国家金融稳定。为加强对重要金融基础设施的统筹监管,建立完善布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系,应特别关注一些金融基础设施的系统重要性特征,在法律法规体系、监管框架体系和国际监管合作体系等方面加强统筹监管。

2008 年金融危机发生后,国际清算银行、金融稳定理事会、国际证监会组织等重要国际金融监管组织和部分国家总结经验教训,认为金融危机发生与当时金融基础设施脆弱性有关,于是积极推动完善金融基础设施的全球监管标准、监管体系、以维护金融稳定。在此背景下,欧美等主要管辖区域纷纷建立合乎自身发展实际的金融基础设施监管体系,对重要金融基础设施实施系统重要性监管,形成了对域外金融基础设施机构准入的“认证”标准。近年来,我国日益重视金融基础设施建设。习近平总书记在主持中共中央政治局第十三次集体学习时指出,“要加快金融市场基础设施建设,稳步推进金融业关键信息基础设施国产化”。2020 年3 月,中国人民银行等六部门联合印发《统筹监管金融基础设施工作方案》(以下简称《统筹方案》),强调要加强对重要金融基础设施的统筹监管,统一监管标准,健全准入管理,优化设施布局,健全治理结构,推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。2020年是金融基础设施创新发展与统筹监管的重要时间节点。强化系统重要性视角下金融基础设施监管研究,具有现实性与紧迫性。

一、金融基础设施的内涵尧外延及重要特征

科学实施金融基础设施统筹监管,需要明晰金融基础设施的内涵、外延及重要特征。金融基础设施是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排。它主要承担金融市场支付、清算、结算、记录等金融市场基础性、关键性功能,在金融市场运行中居于枢纽地位,是金融市场稳健高效运行的基础性保障,是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。金融基础设施监管已引起国际组织和部分发达国家的重视,并形成了一定的国际标准。国际标准作为国际软法形式,通过得到国际清算银行、国际证监会组织、金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会以及G20 等认可及其系列配套规则的出台,影响各国立法、部门监管和行业规则的制定。2012 年国际支付结算体系委员会和国际证监会组织技术委员会联合发布的《金融市场基础设施原则》(以下简称PFMI2012)是当前国际通行且具有广泛权威性的国际标准。PFMI2012 及相关规则和后续评估系列报告文件,直接或间接影响到各司法管辖区的现有规则的修订和更新。例如,美联储2014 年全面修订金融基础设施的监管法规HH 条例,并针对联邦储备通信系统及其成员的管理文件《支付系统风险政策》作了相应的补充。欧盟的系列监管规则文件如2012 年《对资本的要求指令IV》、2016 年《中央对手方恢复与处置监管规则》等也受到PFMI2012 的影响。在一些国际标准或国外规则文件中多用“金融市场基础设施”专属术语及分类,例如PFMI2012将“金融市场基础设施”划分为支付系统、中央证券存管、证券结算系统、中央对手方、交易数据库五类,瑞士2016年推出的《金融市场基础设施法》将“市场基础设施冶”为证券交易所、多边交易系统、中央对手方、中央证券存管机构、交易数据库和支付系统。我国当前政策和规则文本更多采用“金融基础设施”(Financial In frastructure)的较宽泛概念,《统筹方案》将我国金融基础设施分为金融资产登记托管系统、清算结算系统(含中央对手方)、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类。

从自身功能关键性、难以替代性、提供产品和服务的公共性、与其他重要金融机构关联性等特征角度来衡量,可知重要的金融基础设施往往在一国乃至特定司法管辖区内承担系统重要性作用,具体表现如下:

第一,就功能而言,金融基础设施承担的主要是支付、清算、结算等金融市场最基础且必需的服务,会对金融市场产生重要的作用。支付、清算、结算等作为金融市场、金融系统和金融活动联结彼此交易的平台和桥梁,能够在基础性的结构、安排和规则上发挥支持商业活动发展和促进活动便利的作用遥支付、清算、结算等服务反映了各主体之间经济利益的变动规则,是最核心的主体业务。金融基础设施通常在金融场、金融系统和金融活动中发挥着至关重要的作用。

第二,就形成和发展过程而言,金融基础设施往往难度较大,具有难替代性。一个成熟的金融基础设施,需要经过大量的、长期的、稳定的、沉淀的成本付出,包括技术、资金、设施、设备、框

架、系统或服务安排等。一旦形成较为稳定的金融基础设施,符合了一定的经济规模要求,所从事服务的成本才会越来越低,因此通常具有一定的自然垄断性质。即在同一个金融服务领域,囿于成本付出,效率提升以及服务替代性等问题,新的金融基础设施准入门槛较高。

第三,就所提供的产品或服务的性质而言,各国监管当局往往更愿意由特定机构承担此类功能。支付、清算、结算等对于金融市场而言,具有准公共品或准公共服务性质,如果过多的机构承担此功能,不仅会造成资源浪费,而且不利于政府的审慎监管和发挥对经济的调节作用。在一些特别重要的金融基础设施核心领域,往往由政府或公共经济部门来承担其主要功能。例如大多数国家本币的大额支付系统,都是由中央银行来运营的。某些系统重要性的金融基础设施,也会在一定程度上得到中央银行授信或政府隐性担保。

第四,就与其他重要金融机构的关联性而言,一些重要的金融机构包括系统重要性商业银行等主体,会通过接受金融设施服务和产品,从而发生彼此间经济上、法律上的联系。金融基础设施与很多接受该项服务、产品的金融机构发生联系,一旦出现问题就会波及接受服务的金融机构,甚至影响到一国或司法管辖区的整个经济金融市场遥换言之,一些重要的金融基础设施发生问题带来的破坏性,将会远比一般性的系统重要性金融机构更为严重。

在一些国家或司法管辖区内,重要的金融基础设施往往直接被认定为系统重要性金融机构,或在两个司法管辖区以上区域发挥系统重要性作用,因此在统筹监管中更应当考虑其系统重要性因素。结合《统筹方案》。我国重要金融基础设施具体组织形态上主要包括:一是金融资产登记托管系统及制度安排。以相应金融资产登记托管系统为主,例如中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限公司、银行间市场清算所股份有限责任公司(以下简称“上海清算所”),是中央证券存管机构。二是清算结算系统及制度安排。以金融市场的证券结算系统、中央对手方清算系统及其制度为核心,例如中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限公司、上海清算所,也是证券结算机构;中国证券登记结算有限公司、郑州商品交易所、大连商品交易所、上海期货交易所、中国金融期货交易所、上海清算所、上海黄金交易所、上海国际能源交易中心股份有限公司等,在相应产品的集中清算中充当中央对手方。三是交易设施及制度安排。上海证券交易所和深圳证券交易所等全国性重要金融交易设施场所在金融市场中发挥着重要作用。四是交易报告库及制度安排。我国正不断建立健全该领域金融基础设施,中国外汇交易中心和中证机构报价系统股份有限公司被金融稳定理事会于2015 年认定为“类交易数据库”。五是重要支付系统及制度安排。以中国人民银行现代支付系统为核心,银行业金融机构行内支付系统为基础,同城票据清算系统、全国支票影像交换系统、银行卡跨境支付系统尧互联网支付、网联清算系统尧人民币跨境支付系统等为重要组织部分的支付清算结算网络。六是基础征信系统及制度安排。该金融基础设施主要涉及中国人民银行征信中心之类的全国性征信系统等。

由此可见,我国当前金融基础设施总体布局合理,贯穿现货期货、在银行、证券、保险等不同金融市场均具有稳定的、重要的、可影响国际重点行业和战略性核心产业竞争的金融基础设施机构。以上重要金融基础设施机构,为我国经济金融市场高速发展发挥了重要性和基础性作用,也为我国参与国际经济金融市场竞争发挥了重要作用。在推进金融供给侧结构性改革和守住不发生系统性金融风险底线的背景下,金融基础设施的创新发展和统筹监管尤为重要。

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