一、引言

2025年7月4日，美国总统特朗普签署“大而美”税收与支出法案（“One Big Beautiful Bill Act”，以下简称“大而美”法案）。一方面，“大而美”法案缩减社会福利开支和削减清洁能源补贴；另一方面，其将2017年《减税与就业法案》中原定2025年到期的针对企业和个人的减税条款永久化，并大幅增加军费开支，同时将联邦债务上限从当前的36.1万亿美元提高5万亿美元至41.1万亿美元。据美国国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）测算，“大而美”法案将使2025—2034年期间美国财政赤字总额增加3.4万亿美元，同时2034年底公众持有的联邦债务占国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）的比例将上升至124%。“大而美”法案的颁布进一步强化了全球对美国财政和政府债务可持续性的担忧。

美国财政和政府债务的可持续性对中国而言关系重大。自中国加入世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）以来，外汇储备迅速增长，从2001年的2121.65亿美元攀升至2024年的32023.57亿美元，中国持有的美国国债也与日俱增。美国财政部数据显示，中国持有的美国国债从2001年1月的615亿美元急剧上升至2013年11月的13167亿美元的历史峰值，在此期间中国在2008年10月后取代日本成为美国国债的最大外国债权国。虽然在2016年底至2017年初中国持有的美国国债规模出现剧烈波动，但在2018年上半年前始终维持在1.2万亿美元附近。中国自2018年下半年起持续减持美国国债，特别是2022年和2023年减持幅度显著。截至2025年5月，中国持有美国国债7562.69亿美元，位于日本和英国之后。考虑到如今中国仍持有大规模的美元资产，特别是以美国国债为代表的美元外汇储备，如果美国财政和政府债务不可持续，必将对中国海外金融资产的安全造成巨大威胁。

为合理判断美国财政和政府债务是否可持续，洞悉其对中国的影响并提出政策启示，本文系统梳理了二战之后（1946年至2023年）美国财政收支和政府债务占GDP比例演进的特征事实，并结合美国财政政策思想转变以及美国历史上衰退、危机、战争等因素分析了美国财政收支与政府债务的具体变化。就财政收支而言，本文发现：第一，绝大多数衰退期间美国财政基本收支状况迅速恶化，不同衰退期间财政收入和基本支出占GDP的比例呈现不同特征；第二，战争爆发大幅增加基本支出，但也可能长期提高财政收入；第三，危机很可能导致美国财政收支状况迅速恶化，但财政政策也是重要影响因素；第四，疫情期间美国财政收支状况恶化和恢复的速度显著快于其他历史事件，其原因是美国财政政策思想转变。就政府债务而言，本文发现：第一，美国政府债务存量持续上升，在衰退、危机、战争、疫情期间上升速度较快；第二，衰退、危机、战争并不必然导致政府债务占GDP的比例上升；第三，政府债务占GDP的比例由财政收支状况、GDP实际增速、通货膨胀率、政府债务利息率共同决定。

在此基础上，本文结合经典理论分析当前美国财政和政府债务的可持续性。尽管理论上赞无确凿证据表明美国财政和政府债务已经不可持续，但现实中美国长期实际利率持续上升、GDP实际增速保持低位，加之国际货币体系变革、美元武器化以及美国对等关税政策等因素，正显著削弱美元作为国际结算和外汇储备货币的地位。综合来看，美国财政和政府债务的可持续性已明显下降。美国财政和政府债务可持续性的下降会导致美国政府加大贸易摩擦并最终拖累中国经济增长，降低中国持有的美元资产的实际价值，影响中国跨境资本流动并最终严重威胁中国金融稳定，给中资金融机构和实体企业带来不利冲击。为应对上述潜在风险，中国政府应当采取以下措施：第一，坚定执行更加积极的宏观经济政策，加强财政货币政策协同；第二，加大改革开放力度，加快构建“国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”；第三，调整外汇储备结构，加强跨境资本流动管理；第四，推动国际货币体系改革，推动区域金融合作并加快推进人民币国际化；第五，建立完善中资美元债风险监测预警机制，鼓励设立并运用美元流动性工具为重要的中资金融机构和实体企业提供应急融资通道。

余下内容的结构安排如下：第二部分梳理美国财政基本收支与政府债务的特征事实；第三部分结合经典理论分析美国财政与政府债务可持续性及其对中国的影响；第四部分为中国应对美国财政和政府债务可持续性下降带来的潜在风险提出政策启示。

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