金融制裁日益成为美国对外经济交往的政策工具。通过依托美元霸权体系、强化清单系列制裁和次级制裁，以及提升制裁“聪明”程度，美国金融制裁取得了较为显著的效果。美国的金融制裁具有完善的法律体系、政策目标及组织框架，可分为针对特定国家的制裁、清单系列制裁、行业性制裁等类别，其中最主要的方式是清单系列制裁。美国财政部以司法管辖区为界将制裁分为一级制裁和次级制裁，针对非美国实体的次级制裁凸显了美国的域外管辖权。美国金融制裁可分为对个人或私人部门银行的单点式制裁、对国有大型金融机构的打压式制裁、对中央银行的破坏式制裁和对特定国家的紧急资产冻结等模式。不同的金融制裁清单和制裁模式对被制裁实体造成差异化的破坏性影响。针对美国金融制裁，中国应该多措并举、综合施策、重在规避，并寻求多边合作、深化金融体系改革，从而有效应对美国多样化制裁的潜在风险。

金融制裁是国际组织或主权国家根据法律条文对特定的个人、组织或国家等采取的意在阻断金融交易和资金流动的惩罚性措施。金融制裁是经济制裁的一个重要组成部分。作为“高烈度”的经济制裁，金融制裁已成为美国、英国、欧盟等实施安全战略和实现对外政策目标的常用工具，是大国博弈的一种重要方式。特朗普总统执政以来，美国与其他经济体的贸易金融摩擦不断深化，美国政府不仅频繁使用贸易制裁，而且开始调整政策体系，更多地使用了金融制裁、综合施策、极限施压等方式来达成政策目标。

传统上，贸易是经济制裁的首选。通过阻断被制裁方的贸易往来，使其经济利益受损并面临多方面压力。但是，诸多研究认为贸易制裁的有效性较低。20世纪90年代以来，“聪明制裁”（Smart Sanctions）开始出现，由于其具有更好的针对性和弹性，逐步成为重要的经济制裁方式。“聪明制裁”的对象是广义上的实体（entities），不仅包括传统意义上的国家，还包括社会组织、金融机构、企业、个人甚至军队。当这些实体取代国家成为被制裁方之后，经济制裁“聪明”程度明显提升。比如，美国针对伊朗的制裁不仅采取全面的国家制裁方式，而且采用针对特定对象的聪明制裁方式。美国针对中国中兴通讯股份有限公司、华为技术有限公司、某银行、珠海某公司等的制裁也是典型的聪明制裁手段。在金融领域，聪明制裁具有两个基本手段：人员出入禁令和金融交易冻结。前者致力于阻断被制裁实体的人员往来，后者致力于对被制裁实体进行金融封锁，将其排除在国际金融体系之外。值得注意的是，在金融制裁实施过程中被制裁实体的支付清算活动被切断，支付清算所支撑的国际贸易亦难以进行，金融制裁在一定程度上兼顾了贸易制裁的政策目标。在过去20-30年间，得益于全球化要素流通和国际金融一体化，金融制裁取得日益显著的成效，并逐步成为重要的经济制裁方式。

金融制裁是经济制裁的重要方式，成为美国日益重要的对外交往政策工具。2018年5月，特朗普政府宣布退出伊朗核协议后，美国对外金融制裁尤其是对伊朗的制裁不断升级，导致国际地缘局势日益复杂化。2019年3月，美国财政部调整金融制裁清单体系，强化特别指定国民和人员封锁清单（即SDN清单）的制裁功能，同时统筹其他类别的制裁清单。在一体化程度不断深化的国际金融体系中，美国依靠其特有的美元霸权和金融基础设施，在对外交往中多样、频繁和强硬地使用金融制裁，被制裁实体受到的冲击可能更为显著和复杂。接下来，本文先介绍美国金融制裁的政策框架，梳理其政策目标、体系基础、法律依据和组织框架等内容，接着分析美国金融制裁的主要类别，尤其是清单系列制裁和两级制裁体系，然后致力于从金融机构维度和金融功能视角分别梳理美国金融制裁的主要运作模式以及影响机制，最后以中国为考量对象，提出应对美国潜在金融制裁的政策建议。

美国金融制裁的基本框架

（一）美国金融制裁的政策目标

制裁是制裁发起国通过某种惩罚性手段造成被制裁国遭受损失或削弱其对抗能力以迫使其改变行为、接受制裁发起国政治意愿或条件的政策性工具。制裁具有多种方式和手段，可以分为外交制裁、经济制裁、军事制裁等。经济制裁是最为重要的一种制裁方式，包括财政、贸易、金融、交通、援助等一系列限制或者隔绝措施。

美国经济制裁是一个外交、政治、法律、经济、金融等要素相互融合的复杂体系，包括但不限于贸易制裁、金融制裁、技术制裁和援助制裁等。比如，2019年5月美国商务部工业与安全局对华为技术有限公司的制裁是美国商务部主导的贸易制裁。但是，由于贸易和金融交易与资本流动紧密相关，美国或第三方的金融机构亦会审慎评估其为华为提供金融服务的政策和法律风险。金融制裁是经济制裁的重要组成部分，也是高烈度的制裁举措。美国大部分经济制裁都涉及金融制裁，同时，美国金融制裁具有较为完善的目标、法律、政策和实施体系。

20世纪90年代中期以来，美国实施了针对诸多个人、组织或国家等的金融制裁，主要为了服务美国的三个政策目标。一是履行大国责任。主要是维护世界和平、保护人道主义、打击恐怖主义、反洗钱等。比如美国在联合国框架下对利比亚、伊拉克、塞尔维亚等国家和塔利班组织、索马里海盗等进行了相关的金融制裁。《联合国宪章》和安理会系列决议是美国对外实施金融制裁最主要的“法律基础”。二是保障国家安全。“9 · 11”事件以来，美国绝大部分金融制裁都是以国家安全和国家利益为出发点， 特别是对环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）系统的控制强化凸显了美国在金融领域的安全意识大大提高了。三是实现特定诉求。主要是实现美国的对外政策目标、政治利益或经济利益。比如美国对伊朗的金融制裁与美国对外政策、地缘政治诉求紧密关联。

虽然经济制裁是美国对外关系的一种重要政策工具，但是21世纪以前，美国以贸易制裁为主的经济制裁的有效性相对较低，亟待寻求新的方式来实现制裁的目标。贸易制裁的政策逻辑是通过贸易制裁影响其进出口、国际收支、汇率以及国内产出，使得其内部经济以及内外经济关联等面临崩溃压力。当一个经济体被贸易制裁之后，它可以通过多种方式迂回进行制裁规避，使得贸易制裁的效力降低，主要表现为替代效应和迂回效应。比如，一个国家A对另一个国家B进行贸易制裁，A和B的贸易往来中断。但是，由于B与其他多个国家仍保持贸易往来，那么B就可以和其他国家进行贸易实现替代，甚至通过第三方C迂回继续与A保持贸易往来。美国实施金融制裁的基本政策目标是提高制裁的“聪明”程度或有效性。美国发现针对银行或其他实体等的针对性打击可以较为有效地提高制裁的政策效果。

（二）美国金融制裁的法律基础

美国政府的行为基本上是以法律为准绳。金融制裁政策的制定、实施、评估等都具有扎实的法律基础，即使是由美国总统发起的以行政命令为主的制裁也有相关的法律依据。从20世纪初期开始，美国金融制裁行为不断深化，逐步构建了一个以《联合国宪章》为名义上的支撑，以成文法、总统决议及财政部等部门规章为核心支撑，以州政府法规等为补充支撑的金融制裁法律体系。

1.《联合国宪章》是“最高”法理依据

《联合国宪章》第25条和第41条是美国实施金融制裁的“最高”权力来源。第25条规定“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”，这就要求美国应当遵循安理会的决议。第41条赋予安理会实施经济制裁的权力并“促请”会员国执行。虽然安理会决议是“最高”法律，美国在较多情况下是以联合国安理会等决议发起金融制裁，但是，安理会决议是指导性而非强制性的，美国基本上是以联合国安理会决议作为对外制裁的“令箭”，同时以国家利益作为是否实施金融制裁的准绳。部分制裁甚至违背了联合国安理会决议和《联合国宪章》，体现了美国单边主义的行为方式。近期最为典型的事件是，2015年7月20日联合国安理会通过关于伊核问题的决议，2016 年1 月26 日包括美国、伊朗等在内的六方达成的《关于伊朗核计划的全面协议》开始实施，但是2018年5月特朗普总统宣布美国退出伊核协议，继而对伊朗等实施严厉的金融制裁。

值得注意的是，《联合国宪章》及相关决议属于国际法范畴。虽然，国际法在美国国内具有法律效力，但是，美国将国际法分为自动执行和非自动执行两个类别，前者不需要国内立法就具有法律效力，后者需要通过匹配国内立法才具有法律效力。美国对外制裁基本上是以国内法为支撑，美国立法机构通常在利益权衡之后将约束力相对较低的国际法转变为约束力相对较高的国内法。特别是当联合国安理会等机构的决议对美国有利时，美国国内立法的驱动力就更为凸显。

2. 联邦法律是核心法律支撑

美国联邦层级法律是美国实施金融制裁的核心支撑，可以分为三个类别，即基本法律、专项性法律和其他法律规定。基本法律一般是指与国家利益和国家安全紧密相关的重大法律。专项性法律是美国金融制裁的主要法律支撑，是针对项目类别或国家类别等的专项制裁法律。其他法律规定主要是指其他立法涉及金融制裁的相关条款。

一是基本法律。1976年《全国紧急状态法》和1977年《国际紧急经济权力法》是美国金融制裁的“上位法”。[1]前者赋予总统在宣布紧急状态后实施金融制裁的权力。后者将金融制裁分为两种情况：一是禁止条款的适用，即在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁的情况下，美国总统有权命令国内金融机构停止与被制裁方之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务；二是冻结条款的适用，即在美国的国家利益受到被制裁国家或实体的侵犯时，美国总统有权命令冻结外国公司或者个人在美国的资产，实行贸易禁运，或者采取其他适当的应变方式。

二是专项性法律。这主要指美国政府根据不同对象或目标制定的金融制裁专门性法律，可以分为国会立法、总统行政命令和部门规章这三个层次。第一层次是美国国会成文法。比如，1996年12月15日美国国会通过的《伊朗利比亚制裁法》是美国对伊朗制裁的基础性法律，美国政府对伊朗的后续制裁均以该法为基础。2010年美国国会还通过了《全面制裁伊朗、问责和撤资法》和《减少伊朗核威胁和保障叙利亚人权法》。[1]这三个成文法是美国政府出台针对伊朗的行政命令和监管条例的基础性法律。第二层次是由总统签发的行政令。1979年卡特总统颁发了第12170号行政令，冻结了伊朗在美国的120亿美元资产并实施经济制裁，其后每年评估一次行政令是否延期，这是美国首次对伊朗进行的制裁。卡特总统后历任美国总统一直将该行政令的有效期每年延长一次。2018年8月7日特朗普总统颁布第13846号行政令恢复对伊朗的制裁，主要是恢复2010年《全面制裁伊朗、问责和撤资法》。第三层次是监管条例。主要是以美国政府部门为主出台的监管条例，此类条例的制定基础是美国国会法律和美国政府行政令。比如，《伊朗金融制裁条例》是由美国财政部外国资产控制办公室负责制定，并由美国财政部颁发、针对伊朗的金融制裁规章。《伊朗金融制裁条例》是对《减少伊朗核威胁和保障叙利亚人权法》《2012财年国防授权法》相关条款以及2012年第13622号行政令的细化和执行。

三是其他法律中出现的制裁条款。美国诸多法律赋予美国总统实施金融制裁的相关权力，主要包括《与敌对国家贸易法》《爱国者法》以及每年末颁布的《国防授权法》。《与敌对国家贸易法》禁止与敌对国家进行财政、金融和商业贸易，美国财政部据此制定了《外国资产管理条例》，其明确可冻结相关国家资产并禁止金融交易。1950年美国利用《与敌对国家贸易法》对中国实施了制裁。2001年因“9 · 11”事件而出台的《爱国者法》赋予总统在不宣布国家进入紧急状况的情况下进行金融制裁的权力。

3. 州政府法律及政策是金融制裁的重要组成部分

由于美国是联邦制国家，各州具有重要的立法权，部分州政府亦出台了适用于本州的金融制裁法律或政策。《美国宪法修正案》第十条规定，宪法未授权合众国、同时也未禁止各州行使的权力，将由各州或人民保留。20世纪80年代，美国多达28个州因种族隔离制度对南非进行金融制裁。由于州政府出台的金融制裁法律或政策需要在立法和行政上协调与联邦政府的关系，比如，需要动用美国联邦政府资源才能获得被制裁方的金融交易信息，这可能引发联邦政府与州政府在制裁政策方面的混乱。关于州政府的金融制裁权力一度出现较大的争议，甚至有观点认为州政府金融制裁权将会弱化联邦政府的外交特权。1995年美国最高法院支持州政府拥有对外金融制裁的权力，各州可出台符合联邦政府政策且有助于强化联邦政府政策意图的制裁举措或立法，但各州不得违背联邦政府政策原

则及法律规定。

州政府对特定对象进行制裁一般是与联邦政府相关部门联合或通过地方司法部门进行。华盛顿特区、纽约等地的联邦法院经常主导或联合其他部门（司法部、财政部、商务部等）对特定金融机构或实体发起调查、制裁与罚款，罚款所得的部分亦可能分给州政府。2010年纽约联邦法院判决美国对冲基金在其起诉阿根廷政府债务违约一案中胜诉，并主导了对阿根廷政府在美资产的冻结。当然，也有部分州政府独自制定法律对特定国家或实体实施制裁。2005年伊利诺斯州政府出台《伊利诺斯州苏丹法》，对苏丹政府、营业地在苏丹或与苏丹从事商业活动的公司进行制裁。一定程度上，美国州政府金融制裁与联邦政府制裁具有一定的等效性。

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