“建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系”是党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》里的重要部署，也是未来一段时间里备受各方关注的焦点。

其实，自1993 年以来，我国的现代中央银行制度框架就在不断深化与完善，已基本建立起了较为完善的现代中央银行制度，四中全会则将现代中央银行制度建设提升至新的历史高度。

那么，当前建设现代中央银行制度的“抓手”都有哪些呢？

央行职能定位，再思考

货币政策与金融稳定政策的关系是货币金融体系中的一个基础性问题。20 世纪90 年代中期至国际金融危机爆发之前，物价稳定与金融稳定的两个政策支柱相对分离一度成为重要的理论共识和政策实践。在以锚定物价水平为支撑的通胀目标制盛行的过程中，金融稳定政策与货币政策两个政策支柱相对分离，逐步形成了所谓的“杰克逊霍尔共识”。

这个共识具有三个核心：一是长期价格稳定是经济产出最大化的基础，二是货币政策是实现物价稳定的核心工具或价格稳定是货币政策的基本目标，三是锚定物价规则是稳定市场预期、保障央行独立性以及实现长期价格稳定的基本机制。基于此，近40个经济体选择了以“单一目标与单一工具”为支撑的通胀目标制或准通胀目标制。

国际金融危机的爆发让学术界和政策界重新反思货币政策与金融稳定两个政策体系的关系，尤其是二十国集团（G20）领导人对于金融稳定的重视，使得金融稳定目标和宏观审慎政策被强化。

但是，过去3-4 年，国际社会出现了重新梳理货币政策与宏观审慎政策关系的理论探讨，“杰克逊霍尔共识”具有回归的趋势。

比如，美国再度强化物价稳定的重要性，甚至重启“再通胀”的宽松政策体系。但是，通过各个经济体的实践分析，“杰克逊霍尔共识”的回归本质不是“单一目标与单一工具”政策体系的重启，更多的是货币政策与金融稳定机制的制度安排或治理体系建设问题，也是物价稳定与金融稳定的目标统筹问题。

这与十九届四中全会对现代治理体系的探讨以及国务院金融稳定发展委员会关于金融治理和现代中央银行制度的讨论是一脉相承的。

两大“抓手”，需持续发力

其实，完善现代中央银行制度是金融治理改革和现代治理体系建设的重要内容。总体来看，建设中央银行制度，需要在强化中央银行金融稳定职能、完善“双支柱”政策框架两大“抓手”上持续发力。

● 中央银行金融稳定职能需强化

中央银行职能的“初衷”就是应对重大金融风险，实现最后贷款人职能，保障金融体系的稳定性。

“杰克逊霍尔共识”和通胀目标制度在学术与政策领域的主导性，使得“货币政策- 利率- 通胀稳定”建立起了超乎寻常的内在关联性，同时也使得央行金融稳定的职能被显著弱化。

比如，中央银行的最后贷款人更多体现在金融市场流动性风险的应对和处置上。但是，雷曼兄弟破产导致的美国货币市场停摆的教训，显示复杂金融机构和金融基础设施等的风险处置具有“系统重要性”。

基于中国现实，系统性金融风险应对的严峻性是中央银行金融稳定职能强化的现实动因。系统性金融风险可能会对金融体系和经济体系造成全局性的破坏，风险的演进大致可以分为时间维度和空间维度。在时间维度上，最为突出的风险是经济下行引致的顺周期效应以及杠杆高企后的潜在流动性风险。在空间维度上，则存在房地产泡沫、地方政府隐性债务、影子银行以及外部冲击等风险环节。

过去五年，中国金融风险应对与处置有了重大进展，坚决守住了不发生系统性金融风险的底线，但是，目前我国金融风险处置整体仍然是一种被动响应式、问题导向式的政策思维，补漏洞、打补丁现象比较明显，风险处置缺乏长期视角、长效机制和系统安排。

防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务，具有系统性金融风险应对职能的中央银行应该强化该项职能。这其中最为关键的是需要强化国务院金融稳定发展委员会的政策决策、协调与治理功能，同时需要强化中央银行系统性金融风险应对处置的职能。当然，将金融稳定纳入央行政策框架之中，中央银行将面临多目标的权衡以及目标与工具的匹配等问题。

● 构建相对分离的“双支柱”调控框架

根据丁伯根法则，一个目标至少需要一个政策，当金融稳定成为货币政策的“法定”目标后，金融稳定就被纳入货币政策的目标体系之中，货币政策就面临多重均衡的难题以及丁伯根法则的约束，亟待政策拓展来缓释多重目标均衡的矛盾。

如果将金融稳定纳入货币政策的体系之中，那么中央银行会面临物价稳定、均衡产出和金融稳定的多重均衡。一个货币政策难以同时实现三个目标，金融稳定的任务应该让渡于货币政策之外的政策选择，即需要实施一个“多目标和多工具”的政策体系。

在我国金融治理实践和现代中央银行体系完善过程中，货币政策与宏观审慎“双支柱”政策框架是有效融合“多目标”的政策框架，是未来现代中央银行体系建设的基本任务。

对我国来说，央行的货币政策整体稳健适宜，通货膨胀保持稳定，经济增长稳中有进，在进一步优化货币政策的同时，央行应该进一步强化金融稳定职能以及政策框架建设，有效统筹货币政策和宏观审慎政策的“双支柱”以及“多目标和多工具”的政策框架。

在金融稳定目标的实现中，中央银行最为基础的任务应是宏观审慎政策和货币政策的链接功能。传统货币政策是一个总量政策，新近发展起来的非常规货币政策亦具有一定的结构性特征，宏观审慎政策具有总量属性但更偏向于结构性，货币政策和宏观审慎在总量和结构权衡上最合适的选择是：货币政策在总量管理中实现结构调整，宏观审慎在结构管理中促进总量均衡。链接功能的实现依赖职能、机构和机制的安排，本质是治理问题，也是货币政策、宏观审慎和微观监管三个子体系的多元组合选择。

这一次，十九届四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化建设的战略，金融部门的治理是其中重要的内容。在金融稳定治理安排上，基于中央银行职能的拓展和多政策的链接功能，可构建货币政策和宏观审慎政策相对分离的“双支柱”调控框架。

第一，区分货币政策职能与中央银行职能是讨论货币政策与宏观审慎政策关系的基本前提。央行承担金融稳定职能不代表是货币政策来承担金融稳定职能，央行在金融稳定中的核心是各种政策的链接功能。

第二，在金融稳定治理安排中，区别金融管理机构的法定职能和市场职能是重要的任务，这有助于发挥中央银行等机构的政策独立性和政策弹性。

第三，货币政策与宏观审慎政策的制度安排不能粗暴割裂，二者具有合作博弈和纳什博弈的双重基础。从实践角度出发，如英格兰银行设立货币政策、金融政策和审慎监管三个委员会，分三个目标即职能相对分离的模式可能是更好的现实选择。