摘要

强大的金融监管是金融强国的核心关键金融要素之一。从历史视角看，中国金融监管体系改革发展的总体进程不断向前，演进路径是一脉相承、一以贯之的，其目标主要是确保金融体系的稳健和高效发展，以更好地服务现代化建设。中国特色金融监管道路的重要实践经验是要强化党的金融工作领导，坚持问题导向，采取渐近改革，着力风险防控，秉承开放思维和国际合作。我国金融监管体系整体有效，为了更好地适应金融强国战略和中国式现代化的要求，未来，以人民为中心、以稳定为基础、以全覆盖和有效性为重点、以金融强国为目标、以中国特色金融发展之路为保障的中国特色金融监管道路要着力加强和完善现代金融监管，把所有金融活动纳入监管，深化探索、创新实践和全面统筹，以强大的金融监管助力金融强国建设和中国式现代化。

一、中国特色金融监管道路的探索

中国金融监管体系历经七十余年的发展，其建立、改革与完善是基于特定社会经济环境的动态发展过程，既有主动因素也有被动因素，既有学习借鉴也有突破创新，既有通行模式也有中国特色。总体上，中国金融监管改革与发展七十余年，大致可以分为四个阶段：1949-1978年为大一统的金融监管体系阶段；1979-1991年为发展过程中的过渡阶段；1992-2017年为金融监管体系的建制和发展阶段；2018年至今为金融监管体系的调整优化阶段。

（一）大一统金融监管体系阶段（1949-1978年）

在这个阶段，金融监管体系的发展演变集中体现了所处经济金融发展阶段的主要特征，因此这一阶段可称之为嵌入计划经济的大一统金融监管体系。这一时期我国处于计划经济体系下，采用的是高度集中的管理模式，金融发展水平低且业务量小。这样的经济体制背景和金融组织结构，构成了中国金融业和金融监管发展的基础，也逐步形成了计划经济体制下的特有的金融监管体系。当时的中国金融体系基本由银行构成，银行主要作用是财政拨款和政府的“现金出纳”，几乎不涉及证券、保险和外汇等业务。中国人民银行成为统一的、单一的金融监管机构，集货币政策、金融监管和金融经营职能于一身，负责制定货币政策、统筹银行信贷、管理国库、外汇管理，并制定了一系列金融制度，监管手段主要以行政命令型工具为主。

在当时的计划经济体制下，并不存在现代意义上的“金融监管”概念，金融体系的运作与管理机制也与市场经济体存在实质性差异。严格地说，当时中国金融市场并不存在金融监管制度，只有金融管理体制及制度安排。在当时经济金融发展水平条件下，以中国人民银行为单一主体的金融管理体制保障了监督管理金融运行的统一性，也为后来发挥中央银行的金融稳定职能提供了一定的经验。

（二）金融监管体系的过渡阶段（1979-1991年）

改革开放对我国金融管理水平和体制机制完善提出了更高的要求，政府通过恢复或新设各类型金融机构以满足蓬勃发展的金融需求。1979年，我国恢复设立中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行（后改为中国建设银行），中国人民保险公司以及中国国际信托投资公司等非银行金融机构相继成立，此举打破了原有中国人民银行的“大一统”格局，使原有依托中国人民银行内部行政管理的金融监管模式得以根本性变革。1983年，国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，中国人民银行开始了从兼具经营与监管两种职能向分离经营职能而专司监管主体的身份转变的进程。1985年，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，明确规定中国人民银行为国家保险监管机构。1986年，国务院颁布《银行管理暂行条例》，以法规的形式确立了中央银行制度，并在奠定银行监管法规的同时规范了银行监管的主体、职能和途径等内容。1990年末至1991年初，上海证券交易所和深圳证券交易所先后成立，为中国资本市场的正式建立和监管发展打下基础准备。1990年，中国人民银行印发《证券公司管理办法》，为监管证券机构提供了依据，证券业和基金业的监管仍由中国人民银行负责。

十一届三中全会后，我国实质性开启改革开放的历史进程。与此同时，我国逐步学习和借鉴其他国家金融监管理论和实践经验，逐渐融入国际金融体系，在国际合作中学习有关金融机构设置和金融监管的相关知识。当然，这个阶段金融系统不够发达也决定了中国金融监管具有过渡特征。总体而言，这一阶段我国金融监管主要体现为以下四点：第一，以银行监管为主的混业金融监管体系初步建立；第二，中国人民银行被正式确立为中央银行，并且成为相对独立、全面、统一的监管机构，对于专业性金融机构的规范由内部管理变为外部监管；第三，监管手段趋于制度化，金融监管理念逐步显现，但是监管体系中各主体的地位和权力主要依托于行政体系，而非明确的法律授权；第四，金融监管的主体、方式和监管内容都呈现出较明显的过渡性特征，并为随后的金融分业监管体制的形成打下了基础。

（三）分业监管体系的建构和发展阶段（1992-2017年）

这一阶段主要包含确立分业监管和完善机构监管两部分内容。1992-2003年是我国分业监管体制的确立阶段。1992年党的十四大召开为中国金融体制改革奠定了基础。1993年12月，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，明确了中国人民银行制定并执行货币政策和实施金融监管的两大职能。在法律法规上，1995年，《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》《担保法》五部金融法规颁布出台，当年也被称为中国金融立法年。随后，1998年、2001年和2003年相继颁布了《证券法》《信托法》《银行业监督管理法》和《<商业银行法>修订案》。在机构改革划分上，1997年，中国人民银行对证券经营机构的监管权划归中国证监会，1998年中国保监会成立，统一监督管理全国保险市场，2003年中国银监会成立，开始承担银行业监管职能。随着证监会、保监会及银监会等专业金融监管机构的相继设立，证券法、保险法、银行法等基本法律也随之诞生，分业监管体制逐步确立。中国人民银行仍负责金融的整体监管，主要承担货币政策，也担负支付清算、外汇管理、征信和反洗钱等基本制度和金融基础设施建设，对金融风险应对、维持金融市场秩序和市场稳定起主导作用。自此，我国金融监管步入法治化阶段，基本金融法律体系得以确立和完善。从监管改革的缘起来看，除经济金融发展环境发生变化外，还有较为严重的跨部门金融风险事件、1997年亚洲金融危机等因素起到了推动作用。在当时的情形下，分业监管更有效率，但在客观上也增加了不同监管机构之间协调配合的难度。

2004-2017年是分业监管体制和机构监管进一步发展和完善的阶段，监管协调与国际合作也有了新的发展。在2008全球金融危机之后，加强具有中国特色的宏观审慎监管的尝试和其他改革探索也在逐步推进。进入21世纪以来，金融全球化、金融创新、金融危机应对等因素对金融监管提出了新要求。在此时期内，我国不断完善金融法律法规，对多部法律进行修订，并加强监管执法，丰富监管工具和举措，强调不同分业监管机构之间的协调配合，建立起联席会议制度。特别是2008年全球金融危机后，我国同国际货币基金组织、巴塞尔委员会、金融稳定理事会等国际组织在银行业监管、宏观审慎监管方面的联络与合作愈发密切。一定程度上，具有中国特色的金融监管探索取得了实质性进展，金融监管与金融发展的匹配性和有效性均实现了跃升。

（四）金融监管体系的调整化阶段（2018年至今）

在外部环境日益复杂的情况下，面临国内经济增长下行压力和经济结构调整深化，多种类型的金融风险开始显性化，个别领域风险还较为突出，金融监管面临较大挑战，与此同时，中国经济金融的独特性也要求加快中国特色金融监管道路的探索进程。为更好地促进高质量发展，牢牢守住不发生系统性金融风险底线，2017年第五次全国金融工作会议提出成立“国务院金融稳定发展委员会”，统筹金融监管，此举是对此前部际联席会议制度的调整和升级，使分业监管体系下的协调配合更加深入。2018年国务院机构改革，将中国银监会和中国保监会合并为中国银保监会，保留中国证监会，并且对不同监管机构的职能进行了调整优化。

经过5年实践，2017年全国金融工作会议确定的金融监管改革和金融风险应对举措发挥了重要作用，防范化解重大金融风险攻坚战取得了重要阶段性成果，金融体系整体稳定。金融业杠杆率有所下降，金融资产盲目扩张、脱实向虚得到有效遏制；影子银行风险持续收敛，影子银行规模较历史峰值大幅压降超25万亿元。银行部门与非银行部门的债务债权关系复杂程度（部分业务就涉及影子银行业务）实质下降，2023年末，银行对非银行金融机构的债权规模仍低于2017年底的水平（详见图1）。同时，金融违法违规行为受到严厉惩治，严重违法违规企业得到依法处置；房地产金融化泡沫化势头得到实质性扭转；地方隐性债务风险得到稳妥处置，增量风险得到基本控制，存量风险化解正有序推进；对大型互联网金融机构开展强监管和反垄断调查进入常态化监管态势。

2022年，党的二十大胜利召开。党中央部署了新时代新征程的历史使命，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。为了实现人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人和自然和谐共生、走和平发展道路的现代化，金融体系将需要做出更大的贡献，需要进一步优化金融供给与需求的匹配优度。当然，从现实情况来看，我国机构监管和分业监管的一些短板仍未有效补齐，行为监管和功能监管的落实有待细化，中央与地方金融监管的协同仍需提升。2023年3月《党和国家机构改革方案》提出组建中央金融委员会，构建更符合中国式现代化需要和现代金融监管要求的“一委一行一局一会”的新金融监管框架。

在我国金融稳定和发现机制的建构中，党中央在2023年10月30-31日召开了中央金融工作会议，要求坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设金融强国，强调金融的政治性和人民性，强调要着力提升金融监管有效性，守住不发生系统性金融风险的底线。2024年1月16日，习近平总书记在省部级主要干部推动金融高质量发展专题研讨班中进一步强调，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动金融高质量发展，并要求包括强大的金融监管在内的六大关键核心金融要求来推动金融强国建设。与此同时，习近平总书记强调金融监管要长牙带刺、有棱有角，金融监管部门和行业主管部门要明确责任，加强协作配合，实现金融监管横向到边、纵向到底，将所有金融活动纳入监管，要着力防范化解金融风险特别是系统性风险。这种以人民为中心、以稳定为基础、以全覆盖和有效性为重点、以金融强国为目标、以中国特色金融发展之路为保障的中国特色金融监管实践正在深化，将以强大的金融监管扎实推进金融强国建设。

二、中国特色金融监管改革的实践经验

回顾我国金融监管体系改革历程，并对基本逻辑进行梳理总结，可以发现无论在哪个阶段，我国金融监管改革都在顺应经济发展的脉络，遵循当下金融发展的主基调，着力有效处置金融风险，逐步走出一条具有中国特色的金融监管之路。整体上，中国特色金融监管改革具有以下基本经验：以坚持党中央对金融工作的统一领导，走中国特色金融监管道路为根本原则；以坚持问题导向，从实际需求出发为改革重要抓手，动态调整金融管理机构及其职责分工；以采取渐进式改革，提高金融监管有效性为改革方法论；以坚持开放导向，参考国际标准、借鉴国际经验作为改革的重要推力。

（一）加强党对金融工作的领导，走中国特色金融监管道路

加强党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证，是中国特色金融发展之路最本质的特征和最大的政治优势、制度优势。金融监管体系改革取得成功的核心关键就是坚持和加强党的全面领导，着力优化领导机制，始终确保金融工作的正确方向。自改革开放以来，社会主义市场经济体制逐步确立，中国金融业发展及其监管也随之动态演变。从金融监管的形成到分业监管的确立，再到机构监管的完善以及如今金融监管全覆盖的尝试，党不仅总揽全局、指引方向、把控大局，而且进行系统的顶层设计、系统推进、统筹协调和督促落实，保障金融监管改革顺利有效推进。

党的十八大以来，在党的坚强领导下，我国金融体系取得了历史性的成就，已经成为全球第二大金融系统，拥有全球第一大银行系统、第二大债券市场、保险市场和股票市场。2022年末，国际货币基金发布的金融发展指数中，我国从2012年末的51提高至67，我国银行业资产规模是美国银行业资产规模的2.4倍，我国债券市场和美国债券市场的比例已提升至45.6%（详见图2）。与此同时，防范化解金融风险取得重要阶段性进展，牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线，有力维护了金融体系稳定和国家金融安全。2023年中央金融工作会议以“八个坚持”作为核心要义，提出要坚定不移走中国特色金融发展之路，即坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心的价值取向，坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，坚持深化金融供给侧结构性改革，坚持统筹金融开放和安全，坚持稳中求进工作总基调。在新形势下，坚持和加强党的领导，完善党领导金融工作的体制机制，基础工作就是以加快建设金融强国为目标，深刻把握金融工作的政治性、人民性，做好金融稳定和发展的决策部署、战略规划和监督管理等顶层设计。在加强金融监管体系改革方面，更要坚持党中央的集中统一领导，保持金融工作的政治性、人民性，有效服务实体经济发展，走出一条具有中国特色的金融监管道路。

（二）坚持问题导向，动态调整金融管理机构

金融监管机制改革要坚持问题导向，始终秉承“提出问题-回答问题”、“发现问题-解决问题”的政策理念，立足实际需求，以解决金融领域存在的风险、问题以及金融监管体制值得改进的领域为着力点。习近平总书记在党的二十大报告中提出了“六个坚持”，其中，坚持问题导向始终贯穿于我国金融工作开展与金融监管体系改革的整个历程。通过对比改革开放以来各个阶段金融监管改革实践的特征和成果，可以发现，我国金融监管体系改革始终以问题为导向，坚持实事求是原则，使得金融监管改革更加贴近需求与现实，更好地引导金融体系朝着更加稳健、高效和透明的方向发展。

随着1978年改革开放逐步确立社会主义市场经济体制，以中国人民银行为单一主体的金融管理体制已不能满足市场需求，迫切需要建立一套完整的金融监管体系。为此，党中央将专业性金融机构从人民银行剥离并进行外部监管，明确了人民银行专司中央银行的职责，避免了人民银行既当运动员又当裁判员的角色冲突，使其成为相对独立、全面、统一的监管机构，让我国金融市场迈入了金融监管新阶段。

1992年，党的十四大认为金融领域专业性监管需求愈发凸显。过去由人民银行统一监管的机制主要依赖于行政性规章和直接指令式管理，缺少相应的法律授权，使得金融监管在专业化、法治化等方面受到掣肘。1997年，针对中国金融体系在亚洲金融危机中暴露出的问题，第一次全国金融工作会议提出对金融业实行分业监管，中国证监会、中国保监会及中国银监会等专业监管机构应运而生。2003年后，我国逐步对银行业、证券业、保险业和信托业实施分业经营和监督，证券法、保险法、银行法等基本法律持续完善，分业监管体制逐步确立，金融监管步入专业化、法治化阶段，金融监管体系得以优化。

随着金融市场的现代化发展和金融创新，综合经营趋势日益明显，金融市场业务呈现跨市场关联、跨行业联动的特征，金融系统风险总量和结构都发生改变，我国金融监管体系面临新的问题和挑战。各监管部门之间沟通、衔接相对不充分，个别领域可能存在监管重复、监管空白与监管套利，分业监管弊端有所显现，并成为金融稳定和发展的制度性短板。2017年我国成立国务院金融稳定发展委员会，着重强调行为监管和功能监管，健全金融监管统筹协调机制。经历近5年的运行，2017年全国金融工作会议部署的金融风险应对和金融监管改革取得积极进展，但与此同时，我国金融监管体系仍存在着一些短板或新挑战，难以适应中国式现代化和金融高质量的发展要求。

2023年3月，《党和国家机构改革方案》开启了新一轮金融监管体系改革，对金融监管架构进行实质性调整，全面加强机构监管、功能监管、行为监管、穿透式监管和持续监管。此次金融监管机构改革之后，形成了“一委一行一局一会”格局，从根本上理顺了机构监管和功能监管的关系。金融监管体系朝集中、统一和功能监管方向推进，各部门监管职责更加具体和明晰，同时分工协作机制全覆盖、无死角。2023年10月末，中央金融工作会议进一步优化金融管理部门的职责分工，着重强调人民银行的现代中央银行职能，同时由国家金融监督管理总局承担“兜底式”监管职责，要求将所有金融活动纳入监管。2024年1月份，习近平总书记针对金融高质量发展提出了强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管和强大的金融人才队伍等“六个强大”，作为核心关键金融要素来推进金融强国建设，其中强大的中央银行和强大的金融监管均涉及金融管理部门及其职责体系的动态调整与优化。可见，根据我国经济社会发展目标，基于我国金融系统发展的现实，动态调整金融管理架构和职责分工是中国特色金融监管实践的基本经验，也是保持金融监管体系与金融发展现实动态匹配性的基本路径。

（三）采取渐进改革思路，着力提升金融监管有效性

金融监管体系改革应当采取渐进式改革思路，循序渐进完善监管制度、强化监管能力、提升监管质效，以有效地应对金融风险、维护市场稳定和促进金融发展。从我国金融改革发展实践来看，稳中求进是一贯的政策基调，体现了一种渐进式改革的思路。从解决金融监管体系缺失的根本问题，到通过立法形式强化金融监管职能，再到从分业监管基础上继续进行监管协调改革，逐步完善监管组织架构，这些均体现出我国在实行改革的过程中，始终采取的是基于现实、基于问题、基于稳定的循序渐进改革方式，为我国金融业行稳致远提供有力保障。

金融监管体系改革应当以监管有效性为衡量标准，以提高金融监管效率为重要目标。习近平总书记在2023年中央金融工作会议上明确提出，要切实提高金融监管有效性。有效金融监管的标准主要包括前瞻性、有效性和灵活性。从我国金融监管改革实践来看，几乎每一次改革都是以金融监管有效性为目标导向，以回应经济金融领域的重大风险、重点关切和重要体制机制优化为主要任务。2023年《党和国家机构改革方案》的发布开启了新一轮金融监管改革，组建国家金融监管总局，集中调配资源，将所有金融活动全部纳入到监管体系之中，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，从这多个方面举措消除监管空白和盲区，把金融监管改革落实落细，切实全面提升监管效率。中央金融工作会议强调，在防范化解金融风险的过程中，要把握好快和稳的关系。在稳定大局的前提下，把握时度效，扎实稳妥化解风险。稳中求进、以进求稳、先立后破是总体的政策基调，也是金融稳定和发展机制以及金融监管体制改革的基本要求。

（四）紧抓风险防控永恒主题，守住不发生系统内性风险底线

防范化解金融风险是金融工作的永恒主题，是金融监管体制改革的重要推动力。金融风险是经济稳定的冲击因素，是整个国民经济平稳发展的冲击因素。一般的，金融风险具有较强的传染性、隐蔽性和破坏性，尤其需要防范化解系统性金融风险。在传染性方面，金融部门的资产负债表与实体企业的资产负债表具有实质性差异，以银行为例，银行部门的资产主要是对企业和居民的贷款，而同时银行部门的负债也主要来自于企业和居民，这决定了银行部门资产负债表对企业和居民具有双重的传染性，与此同时，企业和居民的信用行为对银行部门的影响也是双重的。在隐蔽性方面，由于金融业务、产品和服务的专业性非常强，金融机构和市场之间的关联性极为复杂，金融系统风险不容易觉察，特别是个别金融机构存在监管规避甚至监管套利行为，金融体系风险隐匿程度很高，在金融风险暴露之时，可能已经造成较为严重的损失。在破坏性方面，金融风险的冲击可能更加具有区域性和系统性。由于金融系统资产负债表甚至表外业务关联的企业和居民以及其他金融机构数量巨大、资金巨大且关系复杂，一旦金融机构和金融市场特别是大型金融机构、重要金融市场发生重大风险，那就可能引发区域性甚至系统性金融风险。这是党中央一直强调要牢牢守住的不发生系统性金融风险的底线。

以银行部门为例，2023年末银行业资产规模高达417.38万亿元。与此同时，银行业对银行间市场和短期融资较为依赖，2023年5月隔夜拆借规模高达13.82万亿元，其后在流动性管理中大幅降低至年底的10.26万亿元（详见图3）。党中央和金融管理部门对于银行业风险和银行间市场风险极其关注，一直采取严格监管来保障我国金融主导产业和核心基础市场的稳定和安全。2024年2月，银行间市场同业拆借规模进一步降低至5万亿元，创出2018年以来之新低，也说明我国银行间市场及其流动性风险显著改善，系统性金融风险实质缓释。

（五）坚持开放导向，融合国际标准和国际经验推进内部改革

金融监管体系改革坚持开放导向与全球视野，积极对接国际监管标准，广泛借鉴国际社会成功的金融监管改革经验。主要发达经济体具有较为发达的金融市场、完善的金融体系与成熟的金融监管机制，同时在应对金融风险和重大危机中积累了较为丰富的金融风险防控经验，并且在金融法律制度和标准体系发展上也具有综合优势。我国金融稳定和发展机制在开放导向中，不断强化与国际金融监管标准的对接程度，与此同时，持续借鉴国际社会金融监管改革的经验与教训。

一是主动对接国际金融监管标准，不断提升金融系统内外链接水平。改革开放以来，国内经济与外部经济的循环一直是中国经济发展战略的重大领域。在改革开放初期，利用“国际大循环”依托国际市场转换机制来带动内部产业发展以及促进沿海发展等区域经济发展就成为中国重要的政策安排。2001年中国加入世界贸易组织，中国与世界经济互动进入一个新的历史阶段，中国充分发挥劳动力充裕低廉等要素优势、以外商直接投资而非债务等外部资源引入机制以及贸易驱动、投资拉动的经济发展模式迅速融入世界经济及产业链分工协同之中，使得中国成为全球生产制造中心，中国与世界经济互动水平不断提升。十八大以来，我国强调开放的大门只会越开越大，金融系统致力于高水平开放，特别是制度型开放。我国金融系统积极主动对接国际金融标准，致力于建设符合国际标准同时又具有中国特色的金融监管指标体系和合规体系。以银行业为例，在原中国银监会尚未建立之时，我国就在探索建设与巴塞尔资本协议相符合的银行业监管标准。2009年我国加入巴塞尔银行业监督管理委员会，加强了金融监管国际标准的参与力度，与此同时，我国不断强化金融监管国际标准的约束力。更为重要的是，我国还进行具有中国特色的金融监管标准创新，比如逆周期跨境资本流动管理和宏观审慎评估体系等。2023年，我国《商业银行资本管理办法》就是以巴塞尔资本协议III为蓝本，结合中国经济金融现实情况，制定实施的具有中国特色的资本管理要求，被称为“中国版”巴塞尔资本协议III。其中，我国核心一级资本充足率最低要求为5%，而巴塞尔资本协议III和美国监管标准均为4.5%。更为关键的是，在金融监管标准的实施中，我国银行业的实际资本充足率要远高于监管标准和国际监管标准。2023年末，我国银行业核心一级资本充足率高达10.5%，资本充足率为15.1%（详见表1）。

二是建立宏观审慎监管框架，有效防范系统性金融风险。2008年全球金融危机之前，各国金融监管以微观监管为主导。微观监管是以独立性假设为前提，即金融机构自身资本充足且相互独立，每个金融机构都可以隔绝其他金融机构破产带来的风险。但随着放松管制和金融创新的推进，金融机构间、金融行业和实体经济间、国家间的联系日益紧密，单一的微观监管已不能保障整个金融体系稳定。危机后许多国家都在监管体系中突出了宏观审慎监管的地位和作用。在具体做法上，各国均成立不同形式的宏观审慎监管机构，并赋予央行在宏观金融监管体系中统筹、协调的核心地位，重点加强风险隔离和系统性风险防控要求。例如，美国根据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，于2010年设立金融稳定监察委员会，以应对其金融体系的稳定性问题。同时，美联储在传统的最后贷款人职能外被赋予更多的金融监管职能，其中包括全面监管银行、保险、按揭中介机构及证券公司等系统重要性金融机构。英国在金融危机后撤销金融服务局（FSA），将大部分监管职能纳入英格兰银行，并以独立于英格兰银行的英国金融行为监管局（FCA）作为补充。改革后的英格兰银行在金融监管体制中居于核心地位，形成具有英国特色的准双峰模式。德国出台《金融稳定法》，成立金融稳定委员会，加强金融机构系统性风险监管。2010年后，我国借鉴诸多国际经验，也构建了具有中国特色的宏观审慎政策框架。再以宏观审慎评估体系为例，巴塞尔资本协议III规定银行逆周期缓冲资本的上限为2.5%，但是，我国通过宏观审慎评估体系的广义信贷及其资本金要求，银行逆周期缓冲资本要求可能会高于2.5%。这给银行业较大的业务和资本调节弹性，同时也提出了更高的资本要求。

三是监管模式逐渐向功能监管与双峰监管转变。从各国监管实践来看，2008年全球金融危机后金融监管主要表现为两种不同的模式。一是以美国为代表的功能监管模式，即统一监管、功能监管与多头监管相结合的模式；二是以英国为代表的“双峰监管”模式。功能监管是立足于金融业务和产品的功能性质进行监管，而双峰监管又称为目标监管，指将金融监管目标分成维护金融体系稳定和保护消费者合法权益，即“审慎监管+行为监管”的“双峰”。最早实施双峰监管的国家是澳大利亚。澳大利亚自1998年便开始实行双峰监管，其重视审慎监管和行为监管职能的实施，充分保障了市场的公平公正。澳大利亚也因完善的监管制度安然度过2008年的金融危机，并对其他国家采用双峰监管起到了示范作用。此外，南非是发展中国家中对行为监管尝试较早的国家，2011年，南非以政策文件形式建议采取“准双峰监管”模式。2017年6月22日，南非议会通过《金融部门监管法案》，提出在南非储备银行中设审慎监管局，并设立金融行为管理局。2023年我国金融稳定和发展机制改革之后，人民银行主要负责货币政策与宏观审慎，而行为监管主要由国家金融监管管理总局和中国证监会承担，一定程度上也具有“双峰模式”的功能布局。

从全球金融监管制度的演进过程可以看出，随着金融市场的不断深化整合，金融监管逐步转向以系统性金融风险防范为导向，以协调性、持续性与一致性为原则的功能性监管和以保障消费者权益与金融市场稳定的双峰监管为主导的监管框架。2008年全球金融危机过后，我国积极参与国际金融监管标准制订与实施，吸收了国际社会大量金融监管改革经验，并深化国内金融监管改革。一是加强国际金融监管标准的制订，并积极主动强化国际标准的实施。二是强化宏观审慎管理和系统性风险防范职责。三是加强功能监管，开展全链条式管理。四是更加重视双峰监管尤其是行为监管。

三、我国金融监管体系存在的短板

我国金融监管体系整体有效，保障了我国金融机构稳健、市场有序和系统稳定。但是，当前，在内外复杂形势下，我国金融发展战略机遇和风险挑战并存，经济金融风险隐患较多，我国金融监管和治理能力仍有待进一步提高。我国金融监管体系存在一些需要优化调整的领域，既包括金融发展与监管职能统筹、央地监管协调、国际经验借鉴等监管制度优化问题，也包括金融创新、综合经营、数字金融发展等所带来的金融风险防范和治理问题。

（一）金融发展与金融监管的职能权衡有待优化

明确的金融监管目标以及针对不同监管目标的次序选择对于实现金融稳定具有重要意义。在新发展阶段，我国金融监管体系的目标导向需进一步清晰明确，特别是要有效处理好金融发展与金融监管的职能统筹。由于我国的金融监管体系同时承担着金融发展与金融稳定的职能，监管机构既要负责行业监管，往往又承担着金融发展的职责。长期以来，我国是一个追赶型经济体，集中金融资源办大事是符合我国经济金融发展现实需求的，也取得了重大的历史性成就。但是，随着我国进入新发展阶段，金融监管职能可能需要着力强化，金融监管职能与金融发展职能需要有效权衡。

金融发展与金融监管职能需进一步协调。在发展与监管的二元目标激励下，监管部门在实际操作中可能会出现较难兼顾的情况，并且，在金融稳定和发展之间的权衡和政绩考核导向中，往往侧重于成绩较易观测的发展目标，相对忽视成绩不易观测的监管目标。例如，地方金融监管部门较为关注地方经济和财政收入增长，难以对所管理金融机构进行严格事前风险防控，而在风险处置过程中又存在地方保护主义和中央兜底的侥幸心态，使得问题金融机构处置存在较强的道德风险。为促进经济或金融行业发展，监管部门出台的相关考核指标容易产生强激励效果，而在金融风险产生后，所采取的“一刀切”政策又可能抑制金融的正常发展。金融监管政策在收和放之间可能会加大金融波动，引发金融风险。2023年金融监管体制改革将较为有效地解决这个问题，但是，在地方经济增长存在较大压力的现实条件下，仍有可能出现地方金融发展职能与地方金融监管职能不匹配的新情况。

金融监管激励约束机制需进一步优化。在我国现行金融监管体系下，金融监管整体目标由多个监管部门共同承担和推进，这其中既包括中央政府层面的人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会等多个部门，也包括纵向的央地多级金融监管机构。在涉及重大风险应对和问题金融机构处置时，还需要财政系统、存款保险基金、保险保障基金以及地方政府等的介入。相关金融监管机构在金融风险处置过程中的权力和责任并不完全匹配，这可能导致激励约束无法兼容，进而降低金融监管有效性。例如，我国在问题金融机构处置中较多依赖公共资金，对问题金融机构进行的业务承接、股权重组等多在地方政府主导下完成，但是，公共资金在金融风险处置过程中的职权未得到清晰界定，且处置资金退出机制也不甚顺畅。权责不一致使得公共资金出资主体缺乏事前监督和早期纠正的权力，其风险处置责任一定程度上主要表现为“救火队”，同时处置成本较高，道德风险也较为突出。最后，金融风险处置和金融监管改革需要协调好短期风险应对和长期金融稳定的关系，比如，在中小银行风险处置中，我国广泛采用新设合并、吸收合并、股权收购或大并小、小小合并等方式处置中小银行风险（详见表2），但是，需要更加关注新机构未来长期可持续经营水平以及风险防范能力。2023年中央金融工作会议进一步强化中小金融机构风险处置的要求，量减质升可能是未来中小金融机构发展的主要趋势，如何优化中小金融机构的监管激励约束机制也是基础性任务。

（二）分业监管秉性与综合经营趋势需更好适配

综合经营是我国乃至全球金融体系发展的主要趋势之一。20世纪90年代以来，主要发达经济体纷纷通过改革，确立了金融业综合经营的发展方向，如美国通过《金融服务现代化法案》，允许银行、证券、保险综合经营。金融综合经营趋势的形成，一方面是实体经济多元化金融需求的反映，即企业为促进自身发展对于融资渠道和风险管理等提出了更为复杂的需求，推动金融机构通过拓宽经营边界来为实体经济赋能。另一方面，随着全球金融自由化浪潮，以及我国金融业发展的深化，金融行业竞争持续加剧，金融机构需要通过整合不同金融业态以便充分利用自身优势，降低经营成本，获取更多收益。2008年全球金融危机后，各个主要经济体进行的金融监管体系改革加强了综合经营背景下的风险防范，但并未根本扭转金融业综合经营的格局。

金融业综合经营趋势对金融监管提出了更高的要求。综合经营的金融机构存在风险隐蔽、道德风险突出、监管规避甚至监管套利等问题，客观上要求统一全方位的金融监管。综合经营的复杂性决定了金融机构和市场体系风险不透明性。特别是，大型复杂金融机构（比如金融控股公司）由于其业务可能横跨银行、证券、保险等多个行业或市场，相应的金融业务存在高度关联性和复杂性，加之公司治理结构、内部控制和风险隔离等方面的制度不健全，使得金融控股集团的实际风险可能远大于内部各个成员实体风险的总和。在分业监管体制下，大型复杂金融机构的风险不易被甄别，交叉性金融业务的风险承担以及“大而不能倒”的路径依赖使得大型复杂金融机构在经营决策时可能存在更加突出的道德风险。一方面，由于银行受到存款保险制度和最后贷款人制度的支持，且从实践经验来看，银行在危机处置时通常受到政府的隐性担保，这使得金融控股集团可能会采取风险转嫁等方式转移非银行业务风险，助长了金融机构冒险行为。另一方面，由于部分金融控股集团体量大、波及面广、关联性强，倒闭后可能引发系统性金融风险。“大而不能倒”使大型复杂金融机构的道德风险更加突出。分业监管背景下，不同金融业务对应的监管要求不一致性也可能为综合经营金融机构提供套利空间。金融机构利用监管差异进行交叉投资、抽逃资本、循环注资、放大杠杆等操作，从而存在较大的内生风险。综合经营潜藏的风险可能进行跨行业、跨市场和跨区域间传导，从而对我国金融监管体系的针对性和有效性提出了更高的要求。

金融业综合经营趋势下，我国具有分业监管秉性的金融监管体系有效性需进一步提高。当前我国监管模式仍然具有分业监管的秉性，而在金融业综合经营的趋势下易于形成监管套利空间，从而降低金融监管效能。分业监管体制下的监管机构各司其职，但是跨行业、跨市场和跨领域的金融监管专业人员相对匮乏，数据统计和信息服务较难实现全覆盖，较难实现与综合经营相适应的综合监管或统一监管。2023年施行的改革促使我国金融监管体系由分业监管向统一监管迈进。新成立的国家金融监督管理总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管。这一改革有助于实现统一的监管，提高综合监管的质效，当然，在具体监管实践中我国仍具有分业监管特别是机构监管和条线监管的基本特征，在金融业综合经营趋势进一步深化的情况下，如不能更快地迈向综合监管，就可能影响金融监管总体有效性。

不同金融管理部门的协同性需要进一步提升。2023年金融监管体系改革之后，中央金融委员会作为金融系统最高议事、决策和协调主体，将在统筹金融监管部门和处置重大金融风险等发挥更加积极的作用，金融监管之间协调性有所增强。当然，在技术层面，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会等部门要完善全覆盖、无死角的分工协作体系，在信息沟通、数据共享、风险评估之间进一步加强协同。人民银行在行使货币政策调控、金融稳定和系统性风险防范等职能时有赖于国家金融监督管理总局政策的协调配合，而货币政策或货币总闸门是金融机构、金融市场和金融体系稳定的基础条件。中央银行在行使最后贷款人职能开展危机救助过程中，有赖于金融监管部门共享事前事中信息，以便掌握被救助机构的资产及抵押物状况，以开展针对性处置。2023年3-5月，硅谷银行破产、第一共和银行倒闭和瑞士信贷被收购等美欧银行业金融风险事件极为有力地说明了货币政策与金融监管的有效协同的必要性和重要性。当前，美国银行业非信贷资产占比约50%，我国银行业资金使用中非信贷部分大约27%（详见图3）。在金融机构核心资产配置结构发生重大变化的过程中，叠加可供出售金融资产和持有至到期金融资产的会计准则差异，货币政策与金融稳定的关联关系及其风险涵义已成为一个重大的问题。

（三）金融创新背景下金融监管有待完善

金融创新与金融监管的统筹是一个老生常谈但又非常重要的主题。数字经济快速发展背景下的金融创新使得金融体系产生了重要的变化，在促进竞争、降低成本、提升金融服务效率的同时，也使得金融业态、风险形态、传导路径和安全边界等发生重大变化，导致了个别领域的监管缺位、监管不足或监管滞后等问题。国家“十四五”规划指出，要“补齐监管制度短板，在审慎监管前提下有序推进金融创新，强化监管科技运用和金融创新风险评估，探索建立创新产品纠偏和暂停机制”。金融创新对我国金融发展具有实质性支撑作用，是金融高质量发展的应有之义和必由之路，应实施开放、包容和鼓励的政策逻辑来促进金融创新，当然，金融创新对金融风险管理和现有金融监管有效性构成了挑战，主要体现在金融创新业务风险隐患、与金融创新相伴的资本无序扩张、金融数据治理技术难题和金融腐败隐匿化等问题。为此，未来在包容金融创新和有效控制风险之间要形成动态平衡。

金融创新业务自身存在一定的风险隐患，亟待金融监管强化硬约束。一是金融创新业务偏离服务实体经济的初衷。习近平总书记指出：“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。”一些金融创新业务在发展过程中偏离了服务实体经济的轨道，脱实向虚特征明显，使部分金融资源在金融体系内部空转，放大了金融市场的脆弱性。二是一些金融创新业务在风险转嫁的过程中形成了更大的风险。个别金融创新通过对各类资产流动性、风险性和收益性进行组合重构形成了新的成本收益曲线，但其底层逻辑在于规避风险而非消除风险。此类金融创新业务在为金融市场主体提供风险缓释工具、增加金融市场活力的同时，也使得金融风险更为隐蔽，甚至潜藏更大的金融稳定破坏力。三是金融创新业务与金融科技的深度结合使得金融风险更加难以防范。近年来，以金融技术为主导的金融创新业务发展迅速，大数据、云计算、人工智能、区块链等技术手段的应用，创新传统金融行业所提供的产品和服务，推动了金融创新的发展变革。由于金融科技的发展速度大大快于金融监管的跟进速度，加之我国对金融科技相对被动的监管现实，使得以此为基础的金融创新业务缺乏及时动态的监管规则及监管标准。部分金融机构通过此类金融创新业务，在规避现有监管要求的同时进行监管套利，使得金融风险不断累积，这要求金融监管进行针对性监管，以有效降低金融风险。

金融监管治理体系和治理能力有待进一步提高，特别是，在数字金融发展进程中，金融数据监管及治理水平要大力提升。我国金融管理部门一直十分关注金融数据治理，2018年5月，原中国银保监会发布的《银行业金融机构数据治理指引》是我国金融数据治理开创性的政策规范，其中金融管理部门持续深化金融数据治理，该项工作整体取得积极成效。从进一步优化金融数据监管和治理的角度出发，我国仍需持续加强以下四个方面的工作。一是目前金融业数据标准仍需规范和细化。金融业数据信息较为庞杂，对于国家金融安全和居民个人信息保护影响较大，在金融实践中，一些金融机构存在伪数据和数据标注质量带来的信息茧房、信息误导等问题，对此缺乏充分且明确的法律规范。二是数据基础设施安全风险防范不足。现代金融业云计算所依赖分布式数据平台安全管理复杂度高，金融机构在应用此类平台时的风险控制手段不足，可能面临跨租户攻击、虚拟化技术漏洞等风险。而监管层面的数据基础设施协调机制不足，致使数据基础设施治理难以实现跨部门、跨机构、跨市场协同。三是人工智能等技术的应用缺乏明确规范。人工智能为金融行业发展带来了更多想象空间，但随着复杂度和自动化程度提高，预测、证明或解释人工智能的行为越来越困难，“黑匣子”特征日益凸显。美国金融稳定监察委员会已在其2023年度报告中将人工智能列为金融系统潜在的重大风险之一，并把人工智能可能构成的风险威胁列为2024年的重要监管任务。当前，全球流行三种金融数据治理模式（详见表3），相形之下，我国金融数据监管方式仍较为传统，并未对此类新兴技术的使用出台及时、动态、具有较好操作性的明确规范或技术指引。最后，金融数据规范治理和金融数据开放共享的统筹也是一个值得探索实践的现实问题。金融数据规范治理的目的是为了促进金融数据的开放、流动和共享，以更好地挖掘数据价值，提升金融系统特别是数字金融竞争力，而不是以遏制数据开放与使用来确保所谓的数据安全。

（四）地方金融风险处置的权责统筹有待健全

央地金融监管协调机制主要是指中央和地方在日常监督管理和金融风险处置方面的职责划分及协调配合。现阶段，我国在地方金融监管权责划分、央地协调机制以及地方监管能力方面仍需进一步优化改进，以更好地保障区域金融风险的防范化解。2023年，金融稳定和发展机制进一步优化之后，金融主要是中央事权的政策逻辑下，金融监管央地协调问题实质性完善，地方政府本质上就只有地方金融组织的监管权力，而主要金融监管职责由中央金融管理部门及其派出机构承担。但是，在金融风险应对和机构救助中，省级地方政府负总责，地方政府整体仍然承担主体责任，这其中涉及到了地方财政（及中央财政）支出责任问题，为此，金融监管与财政支出的协同性成为未来金融风险应对和问题机构处置的重点问题。

地方金融监管和风险处置的权责划分需进一步清晰化，央地财政与金融协调机制需进一步完善。合理划分央地监管职责和金融风险应对责任及金融机构救助责任是健全我国金融监管体系的重要一环。整体来看，我国金融监管场景主要有两类：一是日常金融活动的监督管理，其中既包括对合法金融活动的监管，也包括对非法金融活动的监测认定；二是对各类金融活动所产生的金融风险进行处置。在日常监管方面，由于我国尚未出台统一的地方金融监督管理条例，少数地区出台的地方性法律在细节规定方面存在不一致性。在金融风险和问题机构处置方面，现行法律并未清晰界定地方政府金融风险防范化解的处置职责，但是，按照政策要求，地方政府要承担主体责任及其相关的财政支出责任。这就存在金融风险财政化的问题。

在地方问题金融机构处置过程中，地方政府主观上希望进一步保全问题金融机构，竭尽全力动用地方各类资源来应对问题机构的金融风险，承担着包括财政资金投入等的主要救助责任，但是，由于各地资金资源差异性，对于不发达地区，客观上又极其依赖中央政府给予的各项支持，包括转移支付和风险应对的财政支持。更有意思的是，在处置完成后，地方政府在中小金融机构中一般会占据较大甚至更大的股份，具有了更大的金融资源调控能力，这内在地使得地方政府存在收益内部化和成本外部化的动力。可见，在金融风险和问题机构的应对中，地方政府的权责、央地的分工协作以及财政金融协调是非常重要的。这本质是金融风险财政化及其后续的成本收益共担问题。

（五）分布式数字金融创新与集中式监管的融合协调

数字金融相关的多个领域监管亟待加强。国际实践来看，主要发达经济体均将大数据、云计算、人工智能、数据安全、第三方风险管理等金融科技应用作为监管规范的重点领域。第三方风险管理方面，金融稳定委员会于2023年末发布了关于金融机构和监管部门加强第三方风险管理的工具包，建议各金融监管机构对金融机构系统性依赖第三方的风险情况进行有效识别、监督和管理。2023年12月，欧洲议会、欧盟成员国和欧盟委员会三方就《人工智能法案》达成协议，围绕人工智能系统的开发及应用建立了监管框架。信息安全方面，以新加坡为例，因个别银行多次出现数字银行服务暂停行为，新加坡金融管理局对其采取了包括提高监管资本要求、要求第三方机构全面审查和暂停非核心业务在内的严厉监管措施，并要求其限期整改。由于数字金融涉及金融机构、科技服务提供商等多个主体，普遍存在综合经营、跨界经营和交叉链接等特点，我国亟需对其实施功能监管和行为监管，同时对人工智能等新型科技在金融监管体系中的应用也需及时跟进。

更为重要的是，我国金融监管体系需要考虑数字金融发展的“分布式创新”的秉性，并如何更好地与传统的“集中式监管”相融合。数字金融的“分布式”创新是以前传统金融创新所没有的特性，同时，也是对传统的集中式后中心化金融监管体系的一种潜在的挑战。以大型互联网平台为代表的金融科技机构，是一种网络化的平台甚至是独立生态，呈现去中心化的趋势或呈现分布式的特征。以比特币为代表的新型数字货币，是一种新型的虚拟化货币，可能正在影响国际资金流动甚至国际货币体系。各个相对独立分布且其自身资产负债表与业务的资产负债表结构关联不强的平台成为被监管的对象，而传统意义上的监管则是针对法人机构进行的，这使得传统监管体系的集中化、中心化和机构化的监管面临重大的挑战。我国具有超级大市场和规模巨大消费者的优势，这是数字金融创新的市场基础，但是，与此同时，这也潜藏分布式创新可能的集体性或合成式谬误，亟待我国优化金融监管体制机制，充分运用现代监管技术，优化金融监管治理体系，提高数字金融监管有效性，同时提升数字金融国际竞争力。

四、以强大的金融监管助力金融强国建设

我国金融监管体系整体有效，国际化水平较高，保障了金融体系整体稳定和安全。当然，当前和未来一段时间内，我国金融系统面对较多的问题与挑战，亟待进一步完善金融稳定和发展机制。在贯彻落实中央金融工作会议精神中，在加快推进金融强国建设进程中，以人民为中心、以稳定为基础、以全覆盖和有效性为重点、以金融强国为目标、以中国特色金融发展之路为保障的中国特色金融监管道路要进一步探索和实践，要着力加强和完善现代金融监管，把所有金融活动纳入监管，实现金融监管全覆盖，全面加强机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，不断提升金融监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性，以强大的金融监管助力金融强国建设。

（一）加强党中央对金融工作的集中统一领导

从我国金融监管体系改革的成功经验和基本逻辑可以看到，全面加强党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证。坚定不移走中国特色金融发展道路，加强规划引领、目标导向和短板补齐，在此过程中发现金融监管体系存在的痼疾，做好稳中求进基调下的渐进式改革对于防范化解金融风险至关重要。在中央金融委员会的领导下，进一步完善我国金融发展和稳定的顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实等机制建设，强化中央金融工作委员会对金融系统党的建设的领导和指导功能。在传统机构监管的基础上，优化金融监管体系和机构设置，全面强化行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，按照实质重于形式的原则处置非法金融活动，确保无死角、无盲区、无例外，建立健全兜底监管机制，着力提升金融政治性和人民性，着力提升金融监管有效性。

（二）完善现代金融监管，构建风险应对长效机制

深入贯彻中央金融工作会议精神，将防范化解风险长效机制与金融强国战略更好结合。以金融强国战略推进为契机，精准处置内部风险、外溢冲击和内外共振风险，将美元主导国际货币体系以及国际政策外溢性作为重要风险因素，高质量发展与风险防控相结合，着力发挥市场机制，以金融高质量发展来保障金融稳定。

全面加强现代金融监管，优化系统性风险应对及处置的长效机制，构建宏观审慎、微观监管和货币政策为支撑的金融稳定治理体系。一是重点把控宏观杠杆率及流动性风险。二是着力于时间维度和空间维度的风险防控，发挥宏观审慎政策应对系统性金融风险应对的基础功能。三是微观监管需要在机构监管和功能监管上有效发力，强化金融机构和市场的稳定性。四是有效评估系统重要性机构并强化风险缓释额外要求。五是要注重对金融科技公司或大型互联网平台的系统重要性进行合理评估并实施公平、法制和规范的监管举措。

着重把控重点领域风险，尤其是要加速处置房地产及关联风险。要采取更加积极有效的政策措施，迅速稳定房地产市场，避免房地产与地方债务、金融系统之间形成负反馈，防止出现系统性金融风险。着力重大风险和安全威胁的应急、应对和处置机制，分类分层梳理金融稳定威胁要素及冲击效应，压实机构主体责任、部门监管责任和属地管理责任；当风险越过“阈值”是则迅速启动系统性金融风险紧急应对机制，确保金融稳定与安全。

（三）跳出金融看风险，以高质量发展作为风险应对的基本逻辑

经济兴，金融兴；金融活，经济活。以全局思维和系统思维，统筹好金融风险应对、金融监管改革和经济高质量发展等的关系，促进金融与经济共生共荣，坚持以高质量发展来应对风险的基本政策逻辑。一方面，以高质量发展确保金融安全。以进促稳，先立后破，通过强化自主创新、重大技术突破和分布式创新等提升新质生产力，适量加大利用中央政府信用的力度，减少地方政府的高成本负债与低水平投资，有效降低宏观杠杆率，打破宽货币到宽信用的阻梗，提振经济预期，提高发展质效，确保金融稳定。另一方面，在处置金融风险时要警惕其对经济增长的负面影响。从长远来看，不综合考虑经济增长的风险应对政策可能反而会加大金融风险，在处置风险的同时应着力培育新的经济发展模式，加速新旧增长动能转化。根据宏观经济运行情况掌握金融监管的节奏和力度，在实施重大金融风险应对措施和调整重要监管政策之前应进行综合评估，并设立“预热”阶段，合理引导市场预期，为经济主体留出一定的调整时间，提高政策适宜度和一致性水平，夯实高质量发展的政策基础。

（四）统筹五个重点工作，全面提升金融监管有效性

在新一轮金融监管体系改革下，应当着力统筹货币政策与金融监管、金融发展与金融监管、分业监管与综合经营、金融创新与金融监管等四个重点工作，着力优化政策适宜度和政策一致性水平，强化金融监管全覆盖，有效提升风险应对和金融监管有效性，与此同时，着力促进金融高质量发展和金融竞争力水平提升。

首先，货币政策与金融稳定的内生式协调。中央银行以货币政策和宏观审慎政策为支撑，着力宏观经济金融系统稳定；金融监管应全面加强机构、功能、行为、穿透式和持续监管，加强金融消费者权益保护，严厉打击金融犯罪，有效应对金融风险和处置问题机构为核心，着力金融机构与市场稳定。与此同时，还要将货币政策与金融监管有效统筹，建立微观监管、宏观审慎和货币政策“三位一体”的金融稳定和治理框架。

其次，在新发展阶段，金融管理部门要更加注重金融监管职能，以更好地保障金融发展。监管姓监，监管部门要坚持市场化、法治化原则，要对各类违法违规行为实行“零容忍”，所有金融活动必须全面纳入监管，所有金融业务必须持牌经营，实现机构、业务和风险监管全覆盖，扭转重发展、弱监管和风险击鼓传花、捂盖子的积弊，消除监管空白和盲区。对于持牌金融机构，要着重防范有照违章；对于非正规金融活动，要着重防范无证驾驶。当然，强化金融监管的目的是为了促进金融高质量发展，强化金融监管职能不是不顾金融发展职能，而是着重强调以金融监管有效性保障金融系统进一步强化金融服务实体经济的功能，以有效监管着力打造现代金融机构和市场体系并疏通资金进入实体经济的渠道，切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务，切实写好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。

再次，顺应综合经营趋势，进一步推动分业监管向功能监管和行为监管转型。2023年金融监管体系改革虽不是完全意义上的统一大监管，但在分业监管向统一监管的进程上向前迈出了一大步。金融业综合经营叠加金融科技创新发展，使得金融风险更趋隐蔽性、复杂性和传染性，功能监管和行为监管的重要性更加凸显。功能监管是对同类金融业务制定一致的监管标准，防止监管套利；行为监管则要求加强市场行为约束，着重反垄断和反不正当竞争力度，注重保护金融消费者合法权益。未来一段时间内，我国不同监管机构应在中央金融委员会的统筹协调下进一步推动数据融合共享，打通数据交换通道，搭建新的信息资源共享平台和监管分工协调机制，将所有金融活动纳入到监管体系之内，将所有金融产品和服务进行有效分类，进而实施功能监管和行为监管。

还有，平衡金融创新与金融监管的关系。以金融高质量发展来促进金融稳定与金融安全，以金融稳定和安全保障金融高质量发展，形成良性循环机制。在金融稳定和发展新机制下，金融监管要长牙带刺、有棱有角，实施严格监管，严厉打击非法金融活动和金融腐败，但是，对于持牌机构的创新活动以及新型金融创新要积极鼓励、合理包容和有序监管，通过金融监管治理体系的能力和水平的提升来有效统筹金融创新和金融监管，着力提升金融创新活力和竞争力，提升金融高质量发展水平。要着力健全市场化、法治化和国际化监管机制，鼓励包容金融创新，厘清市场运行和金融监管的边界。要增加监管政策的透明度和可预期性，给金融创新和金融市场传递稳定预期，有效防范过度使用行政化监管手段挫伤市场信心和创新动能。对于数字金融，要构建一个具有长期、动态视角的数字金融监管长效机制，以保障金融稳定，缓释新型风险及其传染效应，尤其有效应对分布式创新与集中式监管潜藏的机制性错配。

最后，明晰金融监管及其从业人员的权责关系，避免终身追责机制泛化。着力金融监管系统的治理体系和治理能力建设，及时适调监管理念，改进监管方法，充分运用科技监管手段，加强监管队伍专业性建设。明确政府与市场边界，压缩权力寻租的空间，有效防范金融腐败。要匹配更多的金融监管资源和投入，确保金融管理部门和金融监管人员具有组织、政策、资源等保障，同时具有权责对等的激励机制。在破除 “利润至上”“金钱崇拜”“金融精英论”等不良风气的基础上，优化金融系统激励约束机制，用党性原则和中华民族优秀传统文化打造风清气正的金融生态，让金融干部敢于担当、善于担当。特别是，要着重平衡好金融监管系统以及整个金融体系担当作为与风险追责的关系，建立科学的风险溯源体系，避免终身追责机制泛化。

（五）强化财政金融协同效应，有效防范两类风险互溢

在防范化解重大金融风险挑战中，不仅要强化金融监管、强化风险应对和强化问题机构处置，还要加强与地方财政、财政收支、国企预算软约束等因素的协同效应。要跳出金融来看金融风险和金融监管问题，特别是在地方债务风险和地方金融风险的应对处置中，要进一步协调好财政与金融关系，着力防范两种风险互溢、反馈和放大。

一是要搭建适合国情的宏观政策协调配合框架。在常态化环境中探索形成财政政策和货币政策的搭配组合，给予市场稳定预期。在极端情况和重大风险事件下，财政部门和金融监管部门之间要提前预留政策空间，央行主要负责金融稳定并以流动性风险为主，财政负责经济社会总体风险并以应对问题机构偿付能力风险为主。要做好财政资金的流动性管理工作，提升国债在金融市场的基准作用和央行公开市场操作中的地位和作用，助力金融风险处置长效机制建设。

二是在地方或区域金融风险应对和问题机构处置中，要健全权责对等的金融监管体系和风险治理机制。要推动金融安全网建设，提升风险监测、评估和预警能力，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。有效统筹中央政府和地方政府金融风险和机构处置的权责关系，进一步优化地方政府权责对等、激励相容的风险应对和机构处置责任机制，特别是要明晰地方政府及其财政支出的责任，进一步发挥好行业保障基金、金融稳定保障基金的作用，强化存款保险专业化风险处置职能，着力防范金融风险债务化的潜在风险。

三是金融管理部门要充分发挥市场机制，妥善处置中小金融机构和房地产企业等的风险。以内部改革、外部救助和破产清算等作为基本路径，注重减量增效。在兼并重组或新设合并等方式实施救助后，要更加注重公司治理、规范发展和外部监管，避免风险推延累积。金融监管部门则需要引导中小金融机构完善企业治理，强化内部控制和风险管理水平，并协助引入优秀的战略投资者。财政部门特别是地方财政可以通过纾困基金、直接资金支持以及政策性担保工具等各类措施为陷入短期困境的中小金融机构、房地产企业提供帮助，优化金融机构资产质量。

四是财政要通过严明的财政纪律管控地方政府债务融资行为，金融要通过严格的金融监管和有效的市场机制约束地方政府和金融机构的行为，构建“财政纪律与市场约束”双机制，共同防范化解金融风险和债务风险。在处理地方债务风险和重大金融风险时，需要注意转移支付或财政支出中可能带来的逆向激励问题。理顺国有金融资本出资人和金融监管职能的关系，构建起出资人“管资本”、金融监管部门“抓监管”、两者各司其职的管理体制，着力防范地方金融风险和地方债务风险互溢反馈。

（六）推进金融开放和国际合作，有效防范内外风险共振传染

近年来，随着我国与国际金融体系关联交互日益深入，在未来进一步加大金融高水平开放的进程中，积极推进国际金融监管交流与合作至关重要。首先是实施高水平金融开放，强化金融内外关联水平。加快扩大金融领域制度型开放，吸引更多外资金融机构和长期资本来华展业兴业，提升外部金融机构在华利益关联，形成内外互动新体系。优化外商直接投资环境，着重依法治理，减少行政干预和自由裁量权，稳定并吸引外商直接投资，优化全球供应链和价值链的弹性与韧性。从国际先进经验和国内现实需要来看，未来一段时间内，应从中小金融机构风险处置、金融风险早期纠正机制、总损失吸收能力建设以及数字金融监管等方面积极引进国际有益经验，完善我国现代金融监管体系和相关领域的监管体系。其次加强国际监管合作。加强与金融稳定理事会、国际货币基金组织、巴塞尔委员会等国际组织以及重要经济体开展多层次的金融监管交流与合作，共同构建双边或多边金融风险处置机制和金融安全防护网。最后有效防范金融风险。要着力金融高水平开放，提升国内金融体系与国际金融体系的利益关联和市场互动质效，着重防范外部金融风险的溢出效应，尤其是要着力防范风险跨区域、跨市场和跨境传递共振，在实施金融高水平开放同时有效保障金融稳定。

本文节选自《中国金融监管报告(2024)》，中国社科文献出版社，2024年6月版。主编：胡滨，副主编：郑联盛、尹振涛。