在地缘冲突加剧、全球经济不确定性日益增强的当下，深化市场化改革与高水平的制度型开放，是“稳外资”的根本之策

2026年6月，商务部等部门联合发布了《利用外资固稳促优行动方案》，这是继《2025年稳外资行动方案》后的又一项重大政策举措。吸引外商直接投资（FDI）是我国高质量对外开放的重要方面，对资本形成、技术引进、产业升级、就业拉动、全球产业链融合与中国经济国际竞争力提升乃至人民币国际化等都有极其重要的作用。

2000—2025年中国实际利用外资整体变动趋势

作为世界第二大经济体，中国一直是外商直接投资的主要目的地，深刻地改变了全球产业资本配置的格局。图1展示了2000年以来我国实际利用外资金额及增长率的变化趋势。总体来看，大致分为四个阶段。

第一阶段：FDI的高速增长期（2000—2010年）。自2001年成功加入世界贸易组织后，中国不断放宽市场准入、大幅下调关税、逐步完善外贸配套体系，在市场化改革的强烈驱动下，外资持续大量涌入中国。10年间，中国实际利用外资呈总量持续上升、增长率中枢逐步抬升的态势。2000年，我国实际使用外资仅有407.1亿美元，全球占比为2.73%，2010年该数据增至1147.3亿美元。不过，这一阶段的FDI大幅增长也得益于中国的低成本要素驱动。相较于许多新兴经济体，中国以劳动力为代表的要素成本具有明显的比较优势，FDI主要集中于劳动密集型的纺织、电子组装、低端机电等产业，依托廉价劳动力、土地优惠、出口退税政策等形成“世界工厂”模式。

第二阶段：总量平台震荡、结构稳步升级期（2011—2019年）。2008年国际金融危机爆发后，为摆脱危机并重构国际经济秩序，一些发达经济体采取了诸多举措引导制造业回流。在这9年间，中国实际利用外资大致在1100亿～1412亿美元区间波动。但是在这一阶段，中国FDI的方向发生了重要的结构性变化：传统制造业的占比逐步回落，而高技术制造、生产性服务业占比持续提升；FDI从过去的“出口代工”转向了“深耕本土市场”，汽车、高端装备、生物医药、研发中心、金融商贸外资占比持续上升。同时，随着中国产业结构区域梯度转移的深化，外商直接投资区域布局也从东部沿海向中西部中心城市延伸。

第三阶段：规模与全球占比双创新高期（2020—2022年）。受新冠疫情影响，2020年欧美供应链停摆、投资收缩，中国依托完整产业链，稳定生产供给，当年实际使用外资达1493.4亿美元，全球占比达到了创纪录的17.39%，绝对量和全球占比均超过美国，成为该年全球FDI最大的东道国。随后两年，中国实际利用外资总额继续上升，2022年更是达到1891.32亿美元的新高。这一阶段，中国FDI投向的结构进一步向高附加值的领域倾斜，除高端制造、新能源等外，多家跨国企业区域研发中心落地中国，服务业外资占比突破70%，轻资产、研发型外商直接投资占比显著提升。

第四阶段：总量回落、结构分化期（2023—2025年）。新冠疫情过后，西方发达国家的贸易保护主义更加肆虐，全球供应链体系迎来了新的变化。中国FDI罕见地连续三年负增长，2025年已降至1046.6亿美元，相较于2022年下降了近45%。同时，FDI的结构进一步向高质量方向转变，产能布局正向产业链高端延伸。具体而言，服装、家具、低端电子组装等劳动密集型产业外资持续转移，而半导体设备、新能源、生物医药、研发总部、数字服务等技术密集型和知识密集型行业的FDI依然保持了较为明显的正增长。2024年，中国高技术产业实际使用外资占比已升至34.6%，2026年前4个月，这一占比进一步上升至40.4%，说明外商企业对中国的投资已从“量”的扩张转向“质”的提升。

近年中国FDI回落的原因

在国际因素方面，受全球宏观经济与地缘政治因素的影响，全球跨境投资整体持续低迷。近年来，发达经济体因本国高通胀水平持续加息，引发全球资本回流，并迫使跨国企业为降低融资成本而缩减了全球资本投资。从全球来看，2025年全球FDI总额为16000亿美元，较2022年的18280亿美元出现了明显的下降。在这一背景下，中国FDI回落不过是全球FDI走低的一部分。此外，为规避单一集中式供应链风险，一些跨国公司在保留中国本土核心产能的同时，主动分散产能布局，在东南亚、墨西哥、印度新增替代产能，不再持续扩大对华新增投资。这也在客观上影响了流入中国的FDI规模。

从国内来看，中国经济转型与要素条件变化，对FDI形成了中长期结构性约束。首先，传统低成本比较优势逐步弱化。2000—2010年中国吸引外资持续大规模流入的重要因素是劳动力低廉、工业用地低价和税收优惠。随着居民收入提升、土地资源收紧、环保标准升级，劳动密集型制造业综合成本显著上升。中国制造业基地的综合劳动力成本优势不再，其他新兴经济体凭借相对稳定且更低的成本，重新成为对制造商有吸引力的选择。2000年初，墨西哥制造业的劳动力成本是中国的2倍，但到了2012年，中国制造业的劳动力成本已超过墨西哥。越南、印度尼西亚、墨西哥等国凭借更低要素成本，分流了原本流向中国的低端加工业的外资投入，服装、玩具、低端电子装配等产业外资持续外迁。

其次，本土产业崛起形成国产替代竞争。经过二十余年的技术积累，中国本土先进制造业、技术与知识密集型产业竞争力大幅提升，新能源、光伏、家电、工程机械、消费电子产品不仅占据国内市场，在全球市场上的份额也显著提升，外资传统赛道竞争优势收窄。以光伏为例，国际能源署（IEA）指出，中国在光伏、电池等领域的产能占据了全球60%～85%的份额。在“卡脖子”领域，中国的半导体、工业软件等关键领域的国产替代有加速发展之势，外资增量投资空间被压缩。

再次，外商投资模式转型带来统计层面“额降量升”。当前跨国企业在华投资逐渐告别劳动密集型和资本密集型产业，向以知识与技术密集型的轻资本产业转型。因此，FDI在资本的物理形态上，不再以大规模新建厂房为主，更多投向设立研发中心、数字化平台等。这种轻资产项目单笔到位资金远低于传统重化工、整车工厂等，结果是直接拉低了实际使用外资的总额。但数据显示，新设外商投资企业数量持续增长。在中国既有外资企业已超53万家的情况下，2026年前4个月高技术产业引资同比增长20.3%，超3000家外资企业追加在华投资。这意味着，FDI参与中国市场的意愿仍在增强，外商直接投资总量的下降掩盖了跨国企业在华投资结构性的根本转变。

最后，中国服务业开放仍存在一定程度的制度性壁垒。虽然中国在不断加速对外开放的进程，为外资的进入提供制度性便利，但在诸如金融、医疗、教育、数据跨境流动、政府采购公平性等领域，开放进度仍低于跨国企业预期，外资进入高端服务业的扩张还受到一定程度的限制。在数据合规、反垄断、安全审查等正常的监管规则细化的实施进展中，部分外资企业对政策预期存在不确定性，加剧了其观望心态，延缓了它们对华中长期投资的速度。

“稳外资”的根本之策在于深化市场化改革和高水平制度型开放

中国实际利用外资的回落，是国内外一系列因素共同作用的结果。在地缘冲突加剧、全球经济不确定性日益增强的当下，深化市场化改革与高水平的制度型开放，是“稳外资”的根本之策。市场化改革在于解决资源配置的自主性、效率与公平问题，高水平制度型开放则解决国内的制度规则与跨国企业普遍接受的国际规则对接的信心与预期问题。

深化市场化改革，以公平竞争激活市场内生活力。市场化改革的核心，是让市场在资源配置中起决定性作用，让经营主体能够在公平的竞争环境中自主决策，消除政府对市场的不当干预。经过四十余年的改革开放，如今，商品和服务价格已基本由市场机制决定，但要素市场化改革相对滞后。土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的流动仍面临体制性约束。城乡二元结构导致农村土地流转的障碍、劳动力流动受户籍与公共服务挂钩的制约，信贷资源配置仍受到不同所有制控股股东或实际控制人的影响，自然资源的开采和利用等要素配置仍受到一些地方政府或政府部门的不当干预。因此，当前深化市场化改革的核心，就是切实做到党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”。重中之重在于处理好政府与市场的关系，完善宏观经济治理体系，强化政府公共服务的职能，减少政府在资源配置中的权力，纵深推进全国统一大市场建设，坚决破除地方保护和市场分割，降低制度性交易成本。现代市场的本质是基于法治的契约经济，因此，深化经济市场化改革也需要将全面依法治国落到实处，通过法治保障各类所有制企业的产权获得平等保护。就“稳外资”而言，这要求政府在规则层面实现内外资平等对待，将外资从“政策优惠的受益者”转变为“制度公平的参与者”，让外资企业不再依赖特殊待遇，而是凭借自身竞争力在统一市场中公平博弈。

持续推进高水平制度型开放，以规则对接构筑外商投资企业“稳定预期”的根基。如果说市场化改革解决的是“内部规则”问题，高水平制度型开放则是让“内部规则”与“国际规则”相通相容，是从“要素流动型开放”转向“规则、规制、管理、标准”四位一体的开放，从而为外资企业提供超越政策周期的、稳定的制度预期。中国高水平制度型开放的路径是清晰的，在服务业领域，正不断有序扩大电信、医疗、教育等领域的自主开放；在资本市场领域，制度型开放则涉及证券发行、交易、托管与清算等全链条，旨在为外资的进入与流出提供系统性的制度便利；数据跨境流动虽然十分敏感，但政策层面正在探索制定场景化、字段级的数据出境负面清单以及分行业的重要数据识别目录国家标准。

在高水平制度型开放方面，中国还有进一步优化和完善的空间。重中之重在于切实保障外商投资企业的国民待遇。为此，需要严格落实《外商投资法》，保障外资企业在政府采购、标准制定、要素获取、资质许可方面享有完全平等的竞争地位；建立外资企业诉求常态化反馈机制，消除“准入不准营”隐性壁垒；稳定安全审查、反垄断、数据合规监管预期，出台清晰透明、可预期的监管细则，降低外资政策不确定性。简化外资项目落地审批流程，压缩用地、环评、能耗审批时限；对外资研发中心、区域总部、高端制造项目实行绿色通道，降低制度性交易成本。完善外资企业要素保障与财税支持，例如，可针对高端制造、绿色低碳、数字经济外资项目给予用地优先保障、研发费用加计扣除、设备进口关税减免；扎实推进和落实存量外资利润再投资递延纳税政策，鼓励外资将经营利润持续留在国内扩大再生产或用于研发支出。简化外资资本金结汇、利润汇出流程；放宽外籍高端人才工作签证、居留、个税优惠政策，破除跨国企业研发团队人才引进障碍等。

总之，只有市场化改革与高水平制度型对外开放相结合，才能形成吸引外资的长期竞争优势。作为世界第二大经济体和第二大人口国，中国具有超大规模市场的需求侧优势，若将这一优势与经济市场化改革和高水平制度型对外开放有机地融合起来，就能够让中国对跨国企业的吸引力从规模优势转化为“规模与制度叠加”的双重优势：超大规模的市场为外商投资企业提供了确定性的需求，切切实实的经济市场化改革与高水平制度型对外开放则提供了供给侧的规则保障和稳定的制度预期。当市场化改革深化到“准营”环节、高水平对外开放深入到规则层面，中国为外商提供的就不仅是一时的优惠条件，而是一个可预期、可参与、可深耕的制度框架。这正是“稳外资”最持久、最有效、最根本的方略。