2020年，中国在新冠疫情中“先进先出”，为全球抗疫和保持全球产业链供给提供了典范经验。但中国经济仍受到了很大的冲击: 全年增长预计为2.1%，低于原有的潜在增长均值线。展望2021年，全球经济在逐步复苏的同时，还会经历一次再平衡。为应对全球经济变化，中国提出了“双循环”的新发展战略，对中国经济长期增长具有深远的影响。本文结合危机冲击带来的直接宏观影响，分析和展望中国经济的未来，并希望能从当前趋势与发展战略转型的两个角度出发，进一步讨论“双循环”战略转型的阶段性趋势和特征，以及与之配套的宏观资源配置体系的改革方向和方式，从机制层面探索推动中国战略转型之路。

一、中国经济在抗疫中全面复苏

按国际货币基金组织（IMF）预测，受疫情冲击的影响，2020年全球经济将收缩4.4%；而据世界贸易组织（WTO）保守估计，2020年全球贸易将收缩19%~34%。这是全球经济贸易最严重的一次收缩，超过了2008年全球金融危机。在此背景下，世界各国采取了不同的抗疫和经济激励政策。中国政府把抗疫作为政策优先目标，最先走出疫情，经济也呈现出全面恢复态势。发达国家则希望通过经济刺激政策来平稳疫情导致的金融和经济收缩，虽然经济激励很强，但抗疫不成功直接导致了经济复苏效果不尽人意。当前全球疫情的发展仍存在着不确定性，全球经济复苏的趋势因此也不稳定；且各国政策激励成本上升过快，危及全球经济的长期稳定性和各国的政策操作空间。

2021年，在国内疫情继续处于基本被控制的情况下，中国经济总体向好的趋势不会变，但在全球疫情继续肆虐的形势下也面临着巨大不确定性。以下依据2020年前三季度数据，展望2020年和2021年中国经济复苏的前景与挑战。

就内部情况而言，在经济增速方面，预计2020年第四季度中国GDP增长将达到5.5%，2020年全年中国经济增长为2.1%，是为数不多的保持正增长的国家。2021年，中国GDP预计将增长9.4%。2020年和2021年两年平均增长5.7%，表明中国将恢复潜在增长率的水平。

另一方面，中国经济发展结构继续向好，但消费仍未完全恢复。从表1中可以看出，在经济增长动能转换方面，中国经济从上半年主要靠投资和出口拉动，转向了第三季度比较均衡的结构；与2019年相比，2020年第三季度投资的水平相当，出口略弱，而消费则相差较大，不及正常年景的一半，因此未来提升空间主要在重振消费需求上。

未来阻碍消费复苏的主要因素，是城市失业以及由此导致的收入增长缓慢。根据国家统计局公布的数据，9月失业率为5.4%，虽然不断降低，但仍比去年高0.2%，且新增就业量大幅度下降；第三季度末，农村外出务工劳动力总量为1.79亿人，比去年同期减少384万人，同比下降2.1%，劳动力市场未能较快恢复。相应地，消费者收入增长放缓，1~9月全国居民收入增长为0.6%，远低于2019年的6.1%。中小企业在疫情中受到的冲击比较大，也会给就业恢复带来非常负面的影响。城际间航空客运服务恢复不到八成，国际交往更弱，服务业第三季度增长2.2%，生产服务指数为-2.6。此外，家庭负债率进一步上升，未来也会影响消费支出。

就外部环境而言，疫情期间，各国都施行了不同程度的封国封城措施（lock down），全球经济活动明显下降，全球分工和供应链体系中断已经产生，全球化贸易的巨大收缩拖累了全球发展。可以预见，此次疫情将加速全球供应链调整。麦肯锡2020年8月的报告就认为，全球价值链受自然危机冲击而中断的风险不断上升，很多国家和企业将基于“安全因素”适当分散供应链供给，例如此次疫情无疑将使医药和医护用品产业发生较大转移。原本仅以低成本为基准的供应链分工准则将发生变化，市场需求快速满足和安全供给等因素也成为重要的新考量；追求单一效率的全球价值链，将被“安全”因素、即需即供（结合互联网人工智能辅助精准定位消费者和快速供给反应的供给模式）和消费市场规模等新因素所矫正。这也意味着，尽管因为中国疫情防控最为有力，短期内全球对中国价值链的依赖会增大，但中国出口增长的可持续性依然面临挑战，预计到2021年下半年将出现疲态。

二、“双循环”战略的必然与资源配置体系改革滞后的挑战

中国出口导向的“国际大循环”战略早在2012年就达到了顶峰，2013~2015年完成了过渡期，2016年后中国实质上已经进入了“双循环”阶段。2020年，随着新冠疫情对全球经济的再次重塑，为了应对消费复苏缓慢和出口增长不确定性的困难，中国的发展战略转向“双循环”已是必然选择。但是，战略确定后并不意味着转向必然能顺利完成，同时还需要一个资源配置体系的转型。

（一）中国经济与资金循环转变的经验事实

1994年后，中国逐步形成基于出口导向工业化的资金与经济循环体系，即大量的贸易盈余加上国际直接投资（FDI）双顺差进入，然后央行将外汇投资回国际市场，形成对外金融资产投资。这套资金环流机制非常有利于出口导向的经济发展，因为它基于外汇资产抵押发行货币的机制，币值稳定，进而克服了多年来仅凭政府信用发行货币导致的通货膨胀问题。

根据图1，可以详细地分析“国际大循环”发展战略的特征：第一，贸易盈余占GDP的比重不断上升，到2007年达到顶峰，此后逐步开始下降。第二，外商直接投资持续保持高位，直接投资净额占GDP的比重在1993~2007年基本保持在4%~5%的稳定水平，直到2007年开始逐步下降。2019年中国国际贸易净额已降至GDP的1.1%，直接投资净额也降至0.4%。第三，央行将累积的外汇资产以金融投资的方式购买美国、欧洲、日本等储备货币国债券，因此金融投资净额始终为负。第四，海外收入净额始终为负，近年来海外直接投资 （ODI）的增长及大量私人外汇流出，也没有使海外收入净额转负为正。

但随着出口贸易盈余的减少及其占GDP比重的不断下降，2015年以来的汇率市场化改革、2016年人民币加入特别提款权（SDR）以及由此导致的汇率双向波动和资金双向流动的加强，我国的外汇资产大幅度下降，原有的资金循环体系遭受到巨大挑战。另一方面，流入中国的资金在快速增加。从2019年资金环流的改变看，外商直接投资为1103亿美元，而中国对外直接投资为1006亿美元，二者大抵相等。2016年人民币加入SDR以来，资本与金融账户开放加快，证券组合直接投资中国的资金不断涌入；2020年，中国又取消了合格境外机构投资者（QFII）的投资限制，发放了外资金融牌照，加快了金融对外开放，证券组合投资2020年预计将创新高。可见，今天确实需要重新讨论和改革基于出口导向的资金环流模式。

（二）资源配置体系改革滞后的挑战

回顾中国转向出口导向战略的历史，我们可以更清晰地理解资源配置体系转变的重要性。1988年，中国提出了“国际大循环”战略，但由于当年受到价格闯关等一系列波动的冲击，直到1992年邓小平南方谈话后，市场化改革和对外开放才被重新开启。但这并未推动中国出口导向型工业和经济快速发展，反而再次陷入“一放就乱”的局面，产生了走私进口和海南房地产热的新泡沫，经济过热还导致了1993~1994年的通货膨胀。此后，中国进行了全方位的宏观调控，特别是宏观资源配置体系的全面改革。

这一时期的宏观资源配置体系全面改革包括：（1）税收体制改革，1994年1月开始实施以工业部门增值税为主体的中央与地方分税制体制。（2）货币发行体制改革，确立以外汇储备为基础资产的货币供应机制，央行独立性显现，保证了央行币值稳定的基本目标。（3）金融体制改革，1995年《商业银行法》出台，银行商业化改革成功，银行上市，改善了银行的治理体系。（4）国际汇率定价体系完成并轨，1994年通过汇率并轨，从按较低的官方汇率1美元兑换5.8元人民币和市场交易高汇率近1美元兑换10元人民币左右的价格进行并轨，并轨后1美元兑换8.7元人民币，人民币的重新定价充分发挥出了中国的比较优势。1994年后，中国出口出现了持续到现在的贸易盈余，外商直接投资（FDI）持续流入。（5）在产业政策方面，通过大力兴建特区、开发区等方式，激励全球产业链向中国转移，加快农民工转移和推动产业聚集，形成了要素投入的综合比较优势。（6）在贸易政策方面，通过经常项目贸易自由化，改革国企垄断外贸出口的体制，通过出口退税等方式激励出口导向的经济。（7）初步建立了社会保障体系，保证了劳动力供给的稳定。（8）参与全球化制度体系的改革，为了加入WTO、融入全球贸易规则体系，中国做了很多大的体制改革和调整，包括放松管制，拆分中国电信等行业垄断巨头，改革产业纵向行政管理体系，将冶金部等多个部委降级为局，在国企进行了“砸三铁”等改革措施，积极推进市场经济在资源配置中发挥更大的作用，激发了市场自由竞争，奠定了中国出口导向经济的市场化制度基础。

完成上述改革后，与出口导向工业化战略相适应的宏观资源配置体系在中国逐步形成，全力支持了前者的发展。例如，分税制改革后，地方政府为发展经济展开竞争，大量学者对此进行分析和概括，提出了如“锦标赛”、地方“联邦主义”、地方良性竞争的“竞争中性”等理论，本质就是全国各地区通过全方位“招商引资”，鼓励外商企业独资和合资，加速中国的开放步伐。又如，2001年中国加入WTO后，出口导向工业化在制度上更为成熟，使得中国出口占全球份额不断增长，并在2015年达到顶峰。

由中国出口导向工业化的高速增长推动形成的“国际大循环”发展格局，不仅仅是战略选择的结果，更是宏观资源配置体系改革的结果。没有宏观资源配置体系的改革和市场化激励，一个好的战略是难以实施的。2020年，面对中国与世界的百年未有之大变局，中国提出了“双循环”战略转型，顺应了经济发展的新趋势。但要完成这一转型，仍需在资源配置体系改革方面做出巨大的努力；否则，适应出口导向经济的宏观资源配置体系会锁定未来发展的“路径”，战略意图与资源配置体系激励不相容将可能造成新的扭曲。

三、“双循环”战略下资源配置体系的调整与改革

为了建立符合“双循环”发展战略的资源配置体系，中国未来的发展目标需要从GDP单一经济绩效指标，转向包括经济创新增长与人的发展在内的社会综合福利目标。基于工业化和城市化、以创新和人的发展为导向的战略转型，需要建立新的资源配置体系，包括财税体制、金融体制、政府治理体制、市场制度和相关激励导向。转型的难度是巨大的，这主要是因为：（1）经济增长减速和土地城市化后，累积了大量的风险，同时又面临着战略转型任务，因此需要协调好处置风险和转变增长路径的关系问题；（2）激励需要具备兼容性，基于出口导向工业化实现GDP高速增长的激励逻辑非常直接，且目标相容性强，因此经济因素自身形成了“正反馈”机制，而现在需要在经济创新和效率目标中加入大量非经济因素，将文化、政治、法律、社会、绿色等积极转型因素平稳地与经济转型协调一致；（3）人民参与式改革是转型的重点，未来应当让更多的人广泛参与到转型中，并让其受惠，这就需要建立普惠性的福利体制和深化国家治理转型。

中国宏观资源配置体系改革的当务之急，是一方面要建设有助于提高国家防范系统性风险能力和激励经济转型的新宏观资源配置体系，保障中国经济跨入高收入和高质量的发展阶段；另一方面还要基于国家现代化目标完善国家治理体系。从全球增长的一般规律看，只要中国经济名义GDP增长保持高于发达国家的均值（3%），即名义GDP增长维持在4%以上，并保持汇率稳定，中国与发达国家在人均GDP方面的差距就会不断收敛，最终成功跨进高收入国家行列。总之，未来中国应该致力于保持“稳中求进”，在宏观稳定的同时，进行适应发展阶段的体制改革，激励国家向高质量现代化国家转型。

（一）消费-创新的新循环

出口导向工业化的一个鲜明特征，就是通过压低劳动要素价格、提高资本回报率的方式，进行更高的资本积累和更多的剩余劳动力转移，在宏观上表现为高增长、高投资、高出口和低消费。具体而言，在货币政策特征上，则表现为人民币贬值和以外汇占款为基准的货币稳定供给；在税收政策上，也极力支持资本积累和提高资本回报。压低劳动要素价格是中国存在大量剩余劳动力的必然结果，同时也是促进出口导向工业化的资源配置体系改革的成果，适应当时的经济发展阶段，对中国经济高速增长、消除绝对贫困起到了积极作用。2019年，中国城市化率突破60%，人均GDP突破10000美元，未来几年中国将成功跨过中等收入陷阱，成为高收入国家，这是一个重大发展阶段的转折期，“十四五规划”期间是这一转折的关键时期。未来，中国经济发展的目标应从以物质化生产为中心，转向以人民为中心的高质量发展，这是这一阶段最重要的战略转型。而要素配置体系的改革是转型能否成功的关键。

改革资源配置体系最好的着手点就是财政体制。首先，要改革基于出口导向工业化建构的财政体系。未来应当提高劳动者的分配份额，并拓展知识、数据等新生产要素的分配份额。此外，还应通过再分配调整收入差距，形成新的经济循环，即通过提高教育、科学、医疗、体育、娱乐、数字化服务等方面消费的比重，普惠化地提高“广义人力资本”，促进知识经济的扩展，提高创新效率，进而逐步推动经济增长动力从投资驱动向消费-创新循环的转型。其次，还应加快基于效率提高的公共服务体系转型。一方面，提高再分配对包容性目标的实现，加大公共支出，增加城乡居民的覆盖服务；另一方面，激励私人资本进入公共服务领域（如私人部门提供了准公共服务产品，就给予适当免税），从而增加市场化的服务性提供，满足公共服务中的差异化需求。

现阶段，财政体制转型首先需要重建财权和事权相匹配的财政税收体系。这种重新匹配，不仅仅表现为财政收入和公共支出相匹配，更应该体现为城市居民享受服务与纳税责任相匹配，以及中央与地方事权财权相匹配，否则就会造成财税资源配置的扭曲，挑战财政的可持续发展。

未来公共财政制度改革的具体方向应包括以下内容：

第一，税收体制改革。从流转税为主导的税收体制，转向以直接税和间接税为双支柱的混合型框架，直接税可以为地方财政提供主税种，从而在地方上实现本地纳税与公共服务的相互匹配，逐步形成纳税责任与享受公共福利相匹配的格局。

第二，推动形成以消费税为基础的价外增值税与以流转税为基础的价内增值税的双支柱。在生产环节继续向企业征收税收，但税率应继续下降到9%，降低企业的增值税负担，提升企业竞争力；同时在消费环节开征价外消费型增值税，税率从1%以内的水平开启，这部分税收大部分归地方，以减轻地方对土地财政的过度依赖，同时提高税收与公共服务的匹配度，因为只有好的公共服务才能吸引人流聚集、消费，进而获得更多税收收入。

第三，强化政府预算和负债的硬约束。这需要立法层面和政府监督层面的改革，当然这一改革也需要对债务做技术型处理，因为大量地方债务是因弥补地方财政缺口而累积出来的，是中央-地方收支不匹配的产物，需要纠正过来。

第四，中央与地方之间事权和财权的相互匹配。尽管多年来已有很多技术性讨论，但事权改革一直没有落实，地方公共服务支出比重不断加大，而税收权力却没有相应增加。未来，需要在全国范围统筹事权，例如，若要保障劳动要素全国统一市场的形成，就必须加快推进全国统一社保的建设。关于如何平衡中央和地方关系，中国历史上积累了丰富的经验，也有大量国际经验可供借鉴，未来应更为技术性和系统性地解决这一问题。

第五，在再分配过程中纳入包容性和绿色发展理念，提供绿色发展的激励。

第六，建设普惠性的公共服务与个性化的市场化服务相结合的服务提供机制。这方面的重点是在科学、教育、文化、卫生、体育、娱乐、数字化服务等大量公共服务领域进行放松管制的改革，同时涉及事业单位体制的改革，如此才能促进国内服务业的产业升级。

中国当前面临着宏观税赋已经比较高而公共服务支出要求更高的矛盾。因此，未来中国一方面应通过税收改革，均衡纳税主体负担；另一方面政府要提供与税收相匹配的公共服务，更重要的是引入市场因素，以提高服务质量和效率，弥补普惠性公共服务的不足。

（二）资金环流的改革

2016年，人民币加入SDR体系后，汇率市场化双向波动加强，由此出现了五个不同于以往的资金循环情景和改革方向。

第一，原有的国际资金循环受阻，需要央行适应新阶段做出调整和改革。中国资金正在加速外流，2015年外汇储备从接近4万亿美元下降到3万亿美元的水平，外汇流出急剧增加，外汇储备资产下降导致央行资产负债表收缩。2014年9月由中国人民银行创设了中期借贷便利（Medium-term Lending Facility，MLF），是中央银行提供中期基础货币的货币政策工具；而后扩大了短期、长期贷款便利，新增了市场的金融机构和抵押物。贷款便利是符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策银行等金融机构，通过招标方式开展，用国债等合格质押物抵押给央行，央行发行各类短期、中期、长期贷款便利。2016年通过大幅度创造贷款便利方式创造资产，新的资产带来的货币创造占比已经逐步弥补外汇占款下降。此外，通过不断降准提高货币乘数，以扩张M2的供给。贸易盈余和外商直接投资近来增长放缓后，靠金融市场吸引证券市场投资无疑是一个方向。但此举无法有效地新增外汇储备资产，而且证券投资波动较大。新的货币供给体系依靠什么资产来支撑成为争论焦点。美国的货币供给基于国债，而贸易竞争力强的日本、欧洲则以国债和外汇资产双重资产支撑。中国显然应该走后一条道路，为适应新的资金循环，必须转变外汇资产主导的央行货币供给模式，积极探索现代化的人民银行体制。

第二，获得海外要素回报是增加内外循环的一个重要方面。如何让大量海外直接投资（ODI）有效地获得更高的海外要素收入，是当前中国面临的新课题。中国对外直接投资的主要路径是“一带一路”倡议，随着中国产业链加快海外布局，中国海外要素收入循环和海外资产保护等新机制需要逐步建立起来。20世纪80年代日本的“黑字环流”实践，即以其贸易顺差中的部分资金为海外产业投资提供低息贷款，鼓励资金流出，向亚洲其他国家和地区进行产业外移，形成雁阵分工战略，成功把握了产业海外布局获取要素收入，值得中国借鉴。

第三，改革国内资金在房地产和金融机构内部循环的体系，适当调整银行主导的资金配置方式，积极推进资本市场改革。值得警惕的是，金融服务地产和金融间交易增长过快，阻碍了金融服务实体经济的战略选择。国内金融结构正在发生变化，一方面，有必要积极改变和调整银行的业务结构，如增加中间业务等；另一方面，还应推进资本市场改革，包括加大资本市场对外开放的程度和深度，不断提高股票市场为创新服务的能力。但银行依然是中国资金分配的主渠道，其资产抵押和增加杠杆获得利差的方式，决定了其资金分配更倾向于地产与金融机构交易的特征，因此改革这种基于工业化时期以银行为主导的资金配置渠道，同样是打通国内金融循环的重要战略选择。

第四，改变金融资源向政府集中的局面，大力发展民间信用。近年来，政府融资快速提升，到2020年其占市场份额预计将接近40%；地方中小银行基本被地方政府控股用于融资，地方财政金融一体化加快。这种偏向于政府的金融服务变化，也是近年来国内资金循环的一大特征。而相应的民间信用则没有建立起来，民营经济融资能力下降，这种资金内循环模式强化了政府的资源配置职能，与市场化改革的导向相去甚远。所以，积极建立民间信用体系，同样是改革的重点领域。

第五，利率市场化改革。在经济增速放缓和负债率上升较快的情况下，各个部门的资产负债表对利率敏感度快速提高，利率成为资金流动的重要导引者。目前，中国还没有建立起普遍依据市场决定的国债收益率曲线，而是仍然以央行控制的贷款市场报价利率（LPR）为基准，对市场的反应和传递迟缓。因此我们可以看到，中国的高利率和高汇率对国际资金吸引力高，人民币资产的国际吸引力也强，但国内利率偏高却引起资产负债表的进一步恶化，降低了国内各个部门支出水平，不利于中国经济的持续恢复。所以，建立灵活的利率政策和利率传递机制，也是重要的改革方向。

但值得注意的是，货币供给体系和金融资源配置体系的改革，有赖于财政体制的改革，特别是政府软约束的改革。只有建立现代化的政府治理和公共财政体系，才能推动中国的货币供给体系和利率市场化的改革。货币发行的基础发生了变化，现在通过银行的债券作为抵押再贷款的方式属于过渡模式，未来应逐步转向以公债和外汇占款为资产主体的大国央行体系，国债作为新的资产来源将逐步登堂入室，国债收益率作为利率市场化和货币政策导引才是未来大国选择的方向。而政府治理现代化是货币转向大国模型的前提。

（三）产业政策改革：从配置资源转向激励竞争与创新

中国出口导向工业化成功的重要经验之一，是政府通过产业政策进行资源配置，加速了以开发区为依托的产业聚集模式，通过土地、税收优惠和金融支持等多种方式招商引资，并配合提高国产化率的政策，形成了区域增长极，快速形成产业集群的聚集，推进全球产业链向中国转移。在这种模式下，中央、部委与地方政府建立了以产业政策为基准的纵向资源配置体系，形成了一组激励相容的中央地方大力发展出口导向工业化的目标，最终取得了突出的赶超效率。但当出口导向工业化的发展碰到天花板后，产能过剩、开发区土地套利、过度污染和负债等问题慢慢暴露出来。近年来中央提出的供给侧结构性改革，就是为了解决这些问题。

未来，中国的发展应逐步转向依靠创新，以及提高出口附加值等效率导向的战略方向。然而，相应的激励机制和资源配置体系尚未跟进，政府仍然固守着传统的资源配置体系。地方政府当前最重要的任务依然是招商引资，扩大工业制造产能仍是各地工作的重点。但在需求难以扩张的条件下，存量博弈、产能扩张会造成极大的资源浪费。

对中国政府而言，实现从干预资源配置的产业政策，向激励竞争和创新的产业政策的转型，依然任重而道远。产业政策在发达国家是重要的功能性干预工具，注重产业和创新成长条件的改变以及创新环境的塑造，是这种干预的本质。发达国家的产业政策致力于对中小企业的扶持，但多集中于改善环境、降低风险，而不是直接补贴。未来我国完成城市化后，创新和就业都需要以中小企业的大发展为重要前提，产业政策重点也应从干预产业发展，转向通过加大在基础设施、金融设施、社会公共服务设施等领域的投入，为中小企业发展和企业创新创造条件，以及转向通过改善经营环境激励企业发展的新产业战略。

转变政府职能，一方面要在立法层面推动放松行政化管制；另一方面还应提高监管水平，不断提升营商环境质量，增加竞争性政策比重，以市场方式激励竞争，迎接规则层面的治理创新并与国际规则对接，探索中国与世界的相互融合之道。