2018年上半年，在中国经济防风险、去杠杆大背景下，影子银行融资受限，PPP项目清理整治，地方债发行减速，财政和金融呈实质紧缩之势。宏观杠杆率虽得以趋稳，但负面效应也逐渐显现，实体经济受到明显冲击。7月31日，中央政治局会议重审当前经济形势，强调“稳”字当头，要求把握好去杠杆节奏与力度，协调好各项政策出台时机，将防范化解金融风险与服务实体经济更好结合起来。同时，针对外部环境最新变化，中央要求保持经济社会大局稳定，将补短板作为当前深化供给侧结构性改革之重点任务，加大基础设施领域补短板的力度。随即，各地方政府积极响应并陆续开启下半年基建补短板计划，财政部、发展改革委有关部门亦开始加大支持力度，配套出台一系列稳投资政策措施。在此，我们将主要围绕有关基建补短板的动机、方向、作用及可能风险点，分析和探讨基建补短板对稳定有效投资，“托底”经济增长，提高经济运行效率，深化结构性改革的作用和影响。

一、为何发力基建补短板？

一直以来，利用基建投资刺激经济增长的方式就颇受争议，原因在于基建投资存在着明显挤出效应。过去几年，我国连续高增长的基建投资对经济的带动效应也确实已成递减之势。然而，为何此次中央再度发力基础设施领域建设，强调加20大“补短板”力度？今年年初以来，在宏观层面防风险、去杠杆大背景下，受影子银行融资放缓、PPP项目整治清理等因素影响，实体经济投资增速下滑已成为影响经济增长和稳定的重要问题。统计数据显示，2018年1～8月，全社会固定资产投资完成额累计同比增长5.3%，较上年同期下降2.5个百分点。分项来看，制造业投资累计同比增长7.5%，较上年同期上升3个百分点；房地产开发投资累计同比增长10.1%，较上年同期上升2.2个百分点；基础设施建设投资累计同比增长4.2%，较上年同期下降15.6个百分点。细分行业看，上半年基建投资中道路运输业同比增长10.9%，比2017年同期23.2%降幅超过一半；铁路运输业投资同比增长-10.3%，显著低于上年同期1.9%的水平；水利管理业投资同比增长0.4%，大幅低于上年同期17.5%的水平；公共设施管理服务业投资同比增长5.8%，较上年同期25.4%亦大幅收减。从数据可以看出，制造业、房地产投资渐显企稳回升之势，基础设施建设投资则一路下滑，已成为掣肘实体经济投资趋稳的最主要因素。为此，加大基础设施建设、稳定实体投资增速不单是当前内、外部环境下对冲经济下行压力之举，更重要的意义在于将持续下滑的投资增速拉回预期轨道，以稳投资助力稳增长，从而保持经济增长运行于合理区间（见图1）。

既然如此，加大基础设施建设力度又为何一定要强调“补短板”？事实上,“补短板”也是中央推进供给侧结构性改革的五大任务之一。当前，供给侧结构性改革已步入深水区，“去产能”“去库存”任务几近尾声。同时，宏观总量层面“一刀切”式“去杠杆”亦告一段落，正式步入稳杠杆阶段。另外，“降成本”的减负降税、简政放权系列措施也成效明显。然而，随着结构性改革进一步推进，“补短板”在促发展、稳增长中的重要性日渐显现。

从总量层面看，我国GDP虽从多年前就已跃居全球第二且仍保持着中高速发展，但不平衡不充分的结构性问题仍然突出，其中以交通、水利、能源、信息、管网为代表的涉及公共服务与公共管理的领域尤为明显。以交通运输领域为例，2018年上半年，全国高速公路完成投资4311亿元，同比增长12.8%，而农村公路完成投资1909亿元，同比增长仅1.8%，普通国省道和基建加码补短板加大基础设施建设投资必须要结构性发力，力争形成有效供给与新需求，以稳定有效投资并培育新动能，从而推动经济向高质量发展迈进水运建设则分别同比下降13.2%和9%。分区域来看，全国公路建设，东部地区完成投资3225.4亿元，同比增长16.1%，而中部和西部地区分别完成投资1717.2亿元和4123.1亿元，同比下降0.2%和7.9%。基础设施领域“短板效应”的存在不仅影响着现代化经济体系的形成与整体经济运行效率的提升，而且也制约着中国经济迈向高质量发展、成功跨越“中等收入陷阱”之步伐。

从宏观层面防风险、去杠杆角度来看，本轮加码基建投资力度不会重复过去的“大水漫灌”式强刺激道路，否则重复投资、无效投资导致的政府杠杆率与金融风险过度上升将不可避免。因此，从稳投资与稳杠杆二者之间权衡考虑，加大基础设施建设投资必须要结构性发力，综合评估地区间、行业间差异，找准基础设施领域中的“短板”，精准投资，精巧设计，力争形成有效供给与新需求，以稳定有效投资并培育新动能，从而推动经济向高质量发展迈进。如此一来，基建“补短板”既可调动内需“托底”经济增长，又能深化供给侧结构性改革，成为确保本年度经济延续稳中向好态势的重要抓手。

二、如何发力基建补短板？

一是找准补短板着力点。行业层面来看，过去基建投资主要集中于交通、水利、能源类基建项目。目前，这些领域结构性供需矛盾仍然突出，依然还是补短板的着力点。随着经济从旧动能向新动能转换，补短板也应顺应这一趋势，发展和提升经济新动能，诸如精准脱贫、乡村振兴、新型基建、能源结构化、现代通讯服务业等或将是补短板新的重要发力点。另外，与惠民生有关的民生工程仍将历久弥新，新需求将不断涌现，如城市中心区公共轨道建设升级、新老城区综合管廊、立体化停车场、充电设备建设等也将是补短板的重点建设领域。从区域层面来看，欠发达地区将成为“补短板”的重点。我国欠发达地区主要集中于中西部农村等地，这些地区基础设施较为落后，是经济民生的重要“短板”之一。近年来，农村基础设施建设与公共服务虽有所改善，但与发达城市相比，还存在不小的差距，尤其是在公共设施、生态环保、能源供应等方面，差异仍较为显著。未来，农村基建“补短板”的重要发力点即在于此类基础设施领域方面的建设和改善。对发达地区而言，尽管其传统基础设施较为完善，但诸如环保、轨交、航空等新型基建板块也是未来可以继续加大投入的发力点。

二是确保基建资金来源。发力基建补短板，解决融资是关键。从财政和税收政策上看，2018年7月23日国务院常务会议定调积极财政政策要更加积极。8月14日财政部印发《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》，要求各地方政府9月底前累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%。这意味着地方政府专项债发行与使用进度将加快，或成为基建补短板领域资金主要来源之一。另外，国务院常务会议还强调要加大简政减税降费力度，要求把已定减税降费措施切实落到实处，决不允许拖延、打折扣，这也将在一定程度上缓解企业与项目资金需求。从货币和金融政策上看，7月23日国务院常务会议指出，要有效保障在建项目资金需求，督促地方盘活财政存量资金，引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。这意味着，金融机构将可能对一些融资平台公司在建项目提供“托底性”的资金保障。从项目融资上看，积极吸引民间资本参与基础设施补短板建设，PPP项目投资预计也将提速。目前，财政部PPP项目整治清理工作已告一段落。9月18日国务院常务会议强调加快破除各类不合理门槛，取消和减少阻碍民间投资进入补短板等重点领域附加条件，加大融资支持力度，规范有序推进PPP项目。

三是完善相关体制机制。项目审批建设方面，加快试点推进统一工程建设项目审批流程、实行并联审批的制度改革，进一步降低工程建设项目审批时间。同时，建立形成一套项目储备与滚动实施的良性循环机制，重点在补短板、强弱项、优化结构、促进转型升级等领域，加强重大项目储备与建设，力争做到储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批。项目投融资机制方面，进一步深化投资领域改革，修订和完善政府核准的投资项目目录及企业投资项目核准与备案管理办法，调动民间资本参与的积极性。例如，进一步放宽基础设施领域投资限制；在教育、医疗、养老等民生领域，给予民办与公办机构在市场准入、职称评聘、社保定点等方面同等对待。扩大利用外资方面，加快复制和推广自贸区试点改革经验，尝试出台外商投资负面清单与促进加工贸易向中西部转移的政策。补短板项目激励和管理方面，加快建立补短板项目奖惩机制，对补短板成效显著和地区在重大政策、重大改革创新试点等方面给予倾斜，调动各方积极性。另外，可考虑尽快建立必要的补短板管理和协调机制，有效协调和解决补短板工作中重大问题。

三、基建补短板影响几何？

一是稳投资亦稳杠杆，基建补短板料将“托底”经济增长。今年年初以来，我国固定资产投资增速不断创下新低，其中制造业投资、房地产投资均表现平稳甚或有所回升，而基建投资增速较上年同期则大幅下滑，成为掣肘实体经济投资增速拐头趋稳的最重要因素。此外，我国消费增长亦呈现乏力态势。自年初以来，社会消费品零售总额累计同比持续回落，跌至9.3%阶段性底部。当前，受中美贸易摩擦影响，我国经济形势“稳中有变”，进出口贸易承压。8月份，出口和进口增速分别为9.8%和19.9%，较上月环比下降2.3%和7.4%。考虑到贸易摩擦影响逐步显现并可能进一步恶化，后续进出口贸易局势不容乐观。在此背景下，中央强调要加大基础设施建设补短板的力度，可谓正当其时。一方面，基建加码补短板直接影响到投资与内需的扩张，以期将持续下滑的投资增速拉回预期轨道，达到稳投资和稳增长的目标，使得经济运行保持在合理区间；另一方面，基建补短板也将有利于形成有效供给，满足消费升级需求，从而促进投资、消费之间良性循环，这不仅不会形成新的产能过剩与新的债务问题，反而会因实际经济效益的产生而降低地方政府债务负担与债务率，从而既实现有效投资，又得以稳定宏观杠杆率。

二是深化结构性改革，基建补短板将加快推动现代化进程。短期来看，基建加码补短板，不仅有利于稳定有效投资、“托底”经济增长，而且有利于提升经济整体运行效率、真正达到惠民生促进社会平衡发展之目的。长期来看，中国必定要实现从产业大国到产业强国的转变，构建现代化经济体系，一个现代化的基础设施体系将必不可少，因此，基建补短板作为当前深化供给侧结构性改革的关键点，将有利于打造现代化基础设施体系、加快推动中国现代化进程。此外，本次基建补短板内容广泛，既包括传统意义上的交通、能源、水利基础设施等，也涵盖了数字化基础设施、新一代信息网络、互联网、物联网等设施。补短板不仅要补传统短板，更要补新一代基础设施。这些新基础设施的建设，不仅能为传统产业赋能——如金融科技对传统领域的改造升级，而且其本身即代表着新的产业、模式、技术与经济增长点，这无疑会成为转型过渡期中国经济发展的新动能，由此也将加快推动我国经济从高速增长阶段向高质量发展阶段迈进，进而成功跨越“中等收入陷阱”。

四、基建补短板风险点何在

一是要严防“大跃进”式投资，避免带来新的过剩产能。2018年7月31日，中央政治局会议定调加码基建补短板力度后，川藏铁路建设已正式启动，多地地方政府也陆续出台了下半年补短板重大项目投资计划，投资规模达数万亿元。可以预见，在中央及地方政府基建补短板要求下，各类基建投资计划将加速落地。需要注意的是，本次加码基础设施建设着力点必须要聚焦于补短板领域，扩大有效投资，形成有效供给，切不可重走过去投资盲目冒进、急于求成、损失浪费的老路。各地方政府对这一轮基建投资要有清醒的认知，除了积极主动响应外，更要深挖潜力、精准对接、精巧设计；要紧扣国家重大战略与规划，不可一哄而上；要注重稳增长与调结构二者之间的平衡，避免重复建设导致新的产能过剩；要坚持从扩内需、稳投资、惠民生综合考虑出发，真正将补短板计划落到实处，让全体国民享有更强的获得感与公平感。此外，中央还应加快建立落实补短板奖惩机制，对补短板成效显著地区在重大政策、重大改革创新试点等方面给予一定倾斜，调动地方积极性；同时，也要对补短板计划实施不力、借助补短板政策搞投机建设、造成新的产能过剩的地方及相关人员明确追责机制。

二是要因“财”施策，严控地方政府债务杠杆过度上升。2018年，在地方政府防风险、去杠杆、非标融资紧缩的大背景下，加码基建投资补短板，不仅要找准发力点，更要合理安排基建投资资金来源与使用计划。尽管财政部加大支持力度，要求加快地方政府专项债发行与使用进度，但并不意味着鼓励地方政府为了扩张基建而盲目举债，而是借此盘活财政存量资金，着力解决在建项目特别是确实需要的在建项目的资金需求，推动这些在建项目早日建成、收效，从而也有利于整个杠杆率与债务水平的控制。事实上，除了地方政府专项债之外，中央其实更多地鼓励引入社会民间资本参与，以尽可能控制地方政府债务杠杆率上升。9月18日，国务院常务会议强调要求加快破除各类不合理门槛，取消减少阻碍民间投资进入补短板等重点领域附加条件，加大融资支持力度，规范有序推进PPP项目，积极吸引民间资本参与建设。因此，从防范化解重大风险、去杠杆或稳杠杆角度考虑，未来基建补短板仍须严控地方政府隐性债务风险，督导地方要量力而行、因“财”施策，严格落实项目建设条件，切忌违法违规融资担保行为，严禁以政府投资资金、PPP项目、政府购买服务等名义变相举债。当然，除了自身主动性管理外，客观上，也应加强发挥各级政府投资引导带动作用，加快财政资金到位进度，合理保障必要的在建项目后续融资，避免形成“半拉子”工程。