2024年政府工作报告明确指出：“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”面对全球经济增长的多重不确定性，一段时间以来，市场上一直有期待更积极财政政策的呼声。积极稳健有为的财政政策和货币政策相配合，成为未来我国经济实现高质量发展的重要抓手。本文主要分析超长期特别国债发行的背景和特点，并尝试探讨其对我国经济高质量发展的积极意义。

一、发行超长期特别国债的背景

攻克约束我国经济增长的中长期问题，需要政府投入更多的力量。其一，要素积累对经济增长的贡献持续下行。经济增长的源泉包括要素积累（劳动力和资本）和技术进步。当前，人口老龄化减少了劳动力供给，使得我国发展劳动密集型产业的出口导向型经济面临挑战。其二，服务业升级的市场化路径受阻。根据产业发展的一般规律，城镇化过程中的服务业应逐步由较低向较高层级升级，但我国服务业由金融地产向科教文卫等更高层级服务业的升级进程较为缓慢，我国服务业的劳动生产率仍低于工业部门。其三，人口的结构性差异制约人口高质量发展。城乡居民的收入差距仍然存在，反映居民收入差距的基尼系数自2016年以来有反弹迹象。此外，人口老龄化使得我国全社会总抚养比（14岁以下人口和65岁以上人口占劳动年龄人口的比重）逐渐上升。人口的结构性差异限制了人力资本的积累，并将拉低人力资本积累对经济增长的贡献作用。其四，世界局势动荡容易导致全球资源的市场化配置机制失效。当前，世界百年未有之大变局加速演进，乌克兰危机影响持续外溢，巴以冲突牵动全球主要大国，地区性冲突有向全球性政治危机、军事危机演变的趋势。在此背景下，一些国家着力促使全球供应链“脱钩”。能源、粮食等在全球范围的供需平衡受市场机制调节作用有限，一些国家以“安全性”为第一要务。

从以上分析可以看出，相关问题难以仅依靠市场机制进行解决，必须依靠政府的顶层设计。一方面，在要素投入面临约束和技术进步较为缓慢的背景下，需要推动我国技术进步路径实现从“干中学”向“自主创新”的转变；另一方面，经济发展中的诸多结构性问题逐步凸显，需要加大改革力度，推动资源优化配置。

内需不足是约束我国经济发展内生动力的主要问题。导致我国居民消费需求偏低的原因主要有三个：其一，我国居民收入在国民收入中的比重偏低。其二，居民的债务负担较大。虽然我国居民杠杆率（居民债务与GDP比值）在国别横向比较中处于相对适中的位置，但居民债务占居民可支配收入的比重偏高。其三，高端服务业供给不足。纵观美德日韩等工业化国家的发展经验，进入后工业化阶段，居民消费结构升级的主要特征是：食品、家具、衣服鞋帽等消费支出占比持续下降；交通通讯、医疗保健、休闲娱乐及住房相关消费支出占比持续提升。当前我国也正在经历消费结构升级的过程，从城镇家庭消费的具体分类来看，食品、衣服鞋帽、家庭设备用品及服务支出在近30年的时间里下降显著，教育、文化、医疗保健等高端服务业支出缓慢上升。综上可知，如何扩大需求、拉动消费，是当前实现“稳增长”目标需要考量的关键问题，也是推动经济高质量发展的主要问题。

储蓄向投资转化受阻。近年来，为了应对外部冲击和国内需求不足等问题，中国人民银行持续加大货币的投放力度，旨在拉动经济增长，但仍面临一些挑战。其一，名义GDP增速和M2增速出现背离，二者增速差保持在高位，说明部分资金没有进入到实体经济。与之相对应的是，金融部门负债端的杠杆率自2022年以来出现趋势性上升。其二，活跃的资金在实体经济中沉淀下来。我国M1和M2的增速“剪刀差”在负向扩大，2024年3月的增速“剪刀差”为-7.2%（M1增速-M2增速）。这说明单位的活期存款增速小于定期存款增速，活跃的资金在实体经济中沉淀下来。其三，部分新增信贷被用于“借新还旧”。工业企业中长期贷款增速在近年快速上升，但其负债增速却趋势性下降，二者的背离说明部分工业企业出现“借新还旧”现象，即用新增贷款偿还过去的负债。居民部门也存在类似问题，如用中长期经营贷偿还房贷等。如何将金融体系中沉淀或空转的资金聚拢起来，并进行有效投资和运用，成为当前宏观调控需要思考的重要问题。

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