一、引言

广义的产业政策是指由政府为促进某种产业在一个国家或地区发展而有意识地采取的政策措施，包括关税和贸易保护政策、税收优惠、土地和信贷等补贴、工业园、出口加工区、R＆D中的科研补助、经营特许权、政府采购、强制规定等（林毅夫，2016），体现出政府对经济的影响和干预。尽管在实际中被普遍使用，但产业政策对经济的影响并未达成共识（Rodrik，2008）。支持产业政策的观点认为，产业政策有助于克服市场失灵（Lin and Chang，2009）；而反对产业政策的观点则认为政府缺少足够的信息进行决策且产业政策容易导致寻租行为（Rodrik，2008）。我国是一个实施产业政策较多的国家，对微观企业的影响更为广泛和直接（江飞涛和李晓萍，2010）。如何评价我国产业政策的效果及其对经济资源配置效率的影响得到了理论界和实务界的广泛关注。

我国金融体系以间接融资为主，银行业在金融体系占据主体地位，银行贷款是企业最主要的外部资金来源。数据显示，2016年人民币贷款在全国社会融资规模中占比超过60%；本文的样本显示，上市公司负债中有三分之一左右为银行贷款。因此，信贷资金配置是否有效关系到金融体系的总体运行效率。实际中，银行信贷与产业政策存在紧密联系：一方面，信贷政策本身就是产业政策的一部分（林毅夫，2016）；另一方面，其他类型的产业政策在很多情况下是通过引导或限制信贷资金投放发挥作用（黎文靖和李耀淘，2014）。信贷资金配置效率集中体现在贷款合约制定上，因此，从银行贷款合约制定的角度出发理解产业政策与经济资源配置效率之间的关系，是一个合理的研究视角。

综合以上考虑，本文从银行贷款合约的角度分析了产业政策对信贷资金配置效率的影响。具体看，基于手工搜集的2008至2015年我国1069家上市公司的13096笔银行贷款合约数据，以是否属于国家“五年规划”重点支持或明确鼓励发展的行业来定义是否符合产业政策，本文考察了产业政策如何对银行贷款合约的制定产生影响。主要发现：（1）当公司处于国家产业政策支持的行业时，上市公司拥有的政企关系对银行贷款合约制定的积极作用会更大，全要素生产率（TFP）对银行贷款合约制定的积极作用会更小。基于分省产业政策以及上市公司全部贷款数据的分析得到了类似的结论。这一结果说明产业政策使得政企关系更密切的公司获得了更多的贷款融资便利，同时导致银行贷款合约制定与公司经营效率的偏离更大；（2）从影响因素来看，当上市公司为国有企业、所在省份固定资产投资增速越高、法治环境越差时，上述关系越明显。

本文的贡献主要有以下三个方面。

第一，首次从银行贷款合约制定的角度考察了产业政策对经济资源配置效率的影响。已有研究从不同维度对产业政策如何影响企业投融资行为、产出、创新、就业等进行了分析（陈冬华等，2010；祝继高等，2015；余明桂等，2016；张新民等，2017；Ohashi，2005；Blonigen，2016），杨继东和罗路宝（2018）从产业层面验证了产业政策对资源空间配置所造成的扭曲。据我们所知，从微观贷款合约角度考察产业政策如何影响经济资源配置效率的文献几乎处于空白。本文考察了产业政策如何影响企业所拥有的政企关系、经营效率对银行贷款合约制定的作用，直接检验了产业政策对信贷资金配置效率的影响，为理解产业政策发挥作用的机制和内在逻辑提供了新的视角。

第二，本研究为产业政策可能导致寻租行为提供了直接证据。Rodrik（2004，2008）认为，产业政策失效的一个重要原因是会产生寻租行为，其主要表现就是实施产业政策会导致资源流向某些特定的企业。据我们所知，目前还没有文献对上述理论进行验证。本文首次考察了产业政策如何影响政企关系对企业贷款合约制定的作用，证实产业政策能够增加政企关系对银行贷款合约制定的积极影响，为产业政策可能导致寻租行为提供了直接支持。

第三，从逐笔贷款合约角度对信贷资金配置效率进行了分析，丰富了关于我国信贷资金配置效率的文献。已有关于我国信贷资金配置效率的研究通常基于地区或企业层面的贷款总量数据（例如，龙海明等，2011；叶康涛和祝继高，2009；张敏等，2010；Cull and Xu，2003；Firth et al.，2009），从微观贷款合约层面对我国信贷资金配置效率的研究还非常少。据我们所知，胡奕明和唐松莲（2007）、孙会霞等（2013）是国内较少的基于贷款合约数据的研究，但这些研究或者只涉及部分类型或年度的贷款，或者只涉及贷款金额、利率等部分信息。本文基于上市公司较为全面的逐笔贷款合约数据，包含贷款金额、利率、期限、信用增级措施等信息，为理解我国信贷资金配置效率问题提供了新的素材。

二、文献综述、理论分析与研究假设

（一）文献综述

产业政策是现实中最被人误解的政府政策之一（Rodrik，2008）。支持产业政策的观点认为，产业政策有助于克服市场失灵（Pack and Saggi，2006；Rodrik，2008；Lin and Chang，2009），主要包括以下三个方面：一是减少信息的外部性。尽管创新对于经济社会发展非常重要，但创新活动所产生的信息具有很强的外部性。无论能否获得成功，创新活动都会产生出与市场机会有关的新信息，但这种信息并不能由创新主体所独自占有，市场中的其他竞争者和模仿者也可以拥有这些信息而无须支付任何成本，即存在外部性。在这种情况下，政府可以通过补贴等产业政策来鼓励创新，抵消外部性的影响。二是解决协调问题。多数发展中国家在技术、产业结构、人力资源、基础设施和制度等方面都要落后于发达国家。随着技术的复杂化、资本要求的提高和生产规模的扩大，发展中国家需要在其他多个方面同时提高才能够实现在产业和技术方面对发达国家的追赶，包括教育、金融和法律制度、基础设施等。单个企业很难同时实现上述追赶，政府通过产业政策的方式加以协调就显得十分必要（Okuno－Fujiwara，1988；Pack and Saggi，2006）。三是保护本国幼稚产业（Blonigen，2016）。本国一些新兴幼稚产业在与国外成熟产业的竞争中往往处于劣势。在这种情况下，政府提供针对性的扶持政策可以提高其竞争力，这一点对于那些具有规模优势或干中学特点的产业来说尤其重要。从实证研究来看，支持产业政策的主要是基于特定国家或特定产业的案例研究（Rodrik，2008），即一些地区的某些产业由于受益于产业政策而获得较好的发展，比如韩国20世纪90年代的钢铁产业（Sohal and Ferme，1996）、印度的汽车产业（Sutton，2005）等。Criscuolo et al.（2016）基于英国的研究发现，旨在促进就业的产业政策确实发挥了作用，有助于降低失业。此外，一些研究表明产业政策可以在特定情况下发挥作用。例如，Aghion et al.（2015）发现，果产业政策有助于提高行业竞争，则可以发挥较好的作用。

反对产业政策的观点认为，产业政策无法发挥作用的原因主要有以下两个方面（Rodrik，2004，2008）：一是政府缺乏有效信息了解不同企业或市场所面临的市场失灵情况（Pack and Saggi，2006），即“政府无法挑选赢家”；二是产业政策容易产生寻租行为，导致竞争的扭曲以及资源流向某些特定的市场主体。从实证研究来看，绝大多数跨国研究结果表明，产业政策与企业绩效要么负相关，要么没有直接关系（Rodrik，2008）。换言之，产业政策在大多数国家都是失败的（林毅夫，2016）。比如，Nolan and Pack（2003）发现，产业政策对发展中国家的经济发展并无显著帮助。Ohashi（2005）对日本钢铁产业的研究结果表明，其20世纪中期采取的补贴政策并未增加钢铁行业的产出。Miyagiwa and Ohno（1999）发现，除非政府能够可信地承诺在一定时期后退出产业政策，否则那些受产业政策保护的幼稚产业仍然不具有竞争力。Irwin（2000）等研究也都不支持对幼稚产业进行保护的理论。此外，尽管实施产业政策的目的之一在于消除外部性，但产业政策本身可能会产生新的外部性。比如，Blonigen（2016）发现产业政策会导致相关产业的下游企业投入成本的上升。

国内关于产业政策的文献包括陈冬华等（2010）、余明桂等（2016）、孙伟增等（2018）、黎文靖和李耀淘（2014）、黎文靖和郑曼妮（2016）、张新民等（2017）、杨继东和罗路宝（2018）等。总体上看，从贷款合约角度考察产业政策如何影响经济资源配置效率的文献还非常少。

（二）理论分析与研究假设

银行贷款是一种重要的经济资源。总体上，银行在制定贷款合约过程中会受到与企业有关的多种因素影响，包括经营效率因素和非经营效率因素。从理论上说，在不考虑产业政策的情况下，衡量资源配置是否有效的一个主要标准就是信贷资源是否流向那些经营效率高的企业。对于银行贷款合约而言，如果那些经营效率较高的借款人能够获得更多的银行贷款，同时获得更优惠的贷款条件，则认为贷款合约的制定效率较高，信贷资金配置效率也较高；反之，如果银行在制定贷款合约时并不主要依赖借款人的经营效率因素，而是受其他非经营效率因素影响，那么这种贷款合约的制定有可能是低效率的，信贷资金配置也可能是低效率的。其中，企业与政府的关系即政企关系是一类比较重要的非经营效率因素。一些研究证实，拥有更多政企关系的企业能够获得更多的贷款融资便利（Khwaja and Mian，2005；张敏等，2010）。需要指出的是，拥有更多政企关系的企业通常也能够更好地把握经济政策，具有较好的发展潜力，这也是企业获得更多融资便利的重要原因，即企业拥有更多的政企关系和较好的业绩之间并不矛盾。但另一方面，由于具有更多政企关系的企业并不必然具有较高的经营效率，而经营效率是衡量企业发展质量更直接、更主要的指标，因此，一个推论是，如果那些拥有更多政企关系而不是经营效率高的企业能够获得更多的贷款，同时获得更优惠的贷款条件，则这种贷款合约的制定可能是低效率的，信贷资金配置也是低效率的。

把产业政策进一步考虑进来，按照上述逻辑，可以推论：如果产业政策增加（降低）了借款人经营效率对贷款合约制定的积极影响，则意味着产业政策会提高（降低）信贷资金配置效率；反过来，如果产业政策增加（降低）了借款人所拥有的政企关系对贷款合约制定的积极影响，则可以认为产业政策降低（提高）了信贷资金配置效率。

基于以下原因，产业政策会增加企业所拥有的政企关系对银行贷款合约制定的积极影响。

首先，从资金供给角度来看。信贷政策通常是产业政策的一部分，且银行信贷在很多情况下是其他类型产业政策发挥作用的一种机制（黎文靖和李耀淘，2014）。产业政策一定程度上加大了相关部门在信贷资金配置方面的分配影响，为那些拥有更多政企关系但同时经营效率不高的企业提供了可能的“寻租”空间，有助于这些企业获得更多的融资便利，从而提高了政企关系在企业贷款合约制定中的价值。

其次，从资金需求角度来看。除信贷资金投放以外，产业政策通常还包括关税和贸易保护政策、税收优惠、土地补贴、科研补助、经营特许权、政府采购等（林毅夫，2016）。拥有更多政企关系的企业，可能会获得更多的财税补贴或其他优惠政策，进而在一定程度上改善企业的财务绩效。财务绩效的改善有助于提高企业的信用等级和融资能力，使企业获得更多的贷款融资便利。在此情况下，产业政策会提高政企关系在企业贷款合约制定中的价值。

第三，从企业本身来看。拥有更多政企关系的企业通常也能够更好地把握经济政策，在制定自身经营发展策略时会在更大程度上与国家经济政策保持一致。在此情况下，产业政策的出台将使政企关系对企业的这种潜在价值和影响显性化，进而为企业带来更多的融资便利。综合以上分析，可以得到假设1。

假设1：产业政策增加了企业所拥有的政企关系对银行贷款合约制定的积极影响。

对于经营效率而言，我们认为，产业政策会降低企业经营效率对银行贷款合约制定的积极作用。原因在于：首先，从资金供给角度看，产业政策通常伴随着信贷资金投放，其结果导致大量资金涌入产业政策支持的行业。如果资金供给超过了那些经营效率高的企业的融资需求，那么，超出部分的资金将流向那些经营效率不高的企业，从而为其提供更多的贷款融资便利。其次，从资金需求角度看，情况与此类似。产业政策的出台提高了市场对相关行业内企业未来发展前景的预期，相当于政府的隐性担保（张新民等，2017）。这种隐性担保使得那些经营效率不高的企业的贷款融资能力得到提升；另外，如前文所述，获得产业政策支持的企业可能会获得较多的补贴或其他优惠政策，这种补贴或优惠政策有助于改善那些经营效率不高企业的财务绩效，并进一步提高其融资能力。换言之，由于受到了产业政策的扶持，那些经营效率不高的企业的融资能力将会得到提升，从而能够获得更多的贷款融资便利。基于以上分析，可以得到假设2。

假设2：产业政策降低了企业经营效率对银行贷款合约制定的积极影响。

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