一、监管政策出台背景梳理

《金融时报》记者：系统重要性银行是如何定义的？为什么现在要针对系统重要性银行出台《附加监管规定》？

李广子：系统重要性银行（SIB）是指那些规模庞大、业务复杂、其倒闭有可能对金融体系造成重大影响从而危及金融稳定的大银行，因此，对系统重要性银行的监管和风险处置有别于不具有系统重要性的中小银行。

2008年国际金融危机以来，加强对系统重要性银行的监管成为国际银行业监管改革的一个重要方向。2011年11月，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）向二十国集团（G20）提交了《全球系统重要性银行：评估方法和额外损失吸收要求》，提出了全球系统重要性银行的评估方法。2011年11月，金融稳定理事会（FSB）发布《针对系统重要性金融机构的政策措施》，提出针对全球系统重要性金融机构的监管计划，同时发布全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）名单；2013年7月发布《系统重要性金融机构恢复处置计划：恢复触发条件和压力情景指引》。2018年7月，巴塞尔银行监管委员会发布了全球系统重要性银行评估方法的修订版本。

从我国情况来看，人民银行、银保监会、证监会于2018年11月27日联合发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，明确了系统重要性金融机构的定义、范围，规定了系统重要性金融机构的评估流程和方法，并提出了制定特别监管要求和建立特别处置机制等两条完善系统重要性金融机构监管的途径。2020年12月3日，人民银行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》（以下简称《评估办法》），并于2021年1月1日起正式实施。《评估办法》明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工，从规模、关联度、可替代性和复杂性等四个维度构建了我国系统重要性银行的评估指标体系。今年4月2日，人民银行、银保监会出台《附加监管规定》，对系统重要性银行提出了明确的监管要求，包括资本与杠杆、恢复与处置计划、信息报送等方面的附加监管要求。可以看到，《附加监管规定》与之前出台的相关规章制度一脉相承，是构建我国系统重要性银行监管框架的一块重要拼图。《附加监管规定》的出台标志着我国初步建立了系统重要性银行监管的一般性框架。

二、监管框架内容丰富且全面

《金融时报》记者：请您概括介绍一下《附加监管规定》的主要内容。

李广子：《附加监管规定》的内容是非常丰富的。其核心内容主要包括以下几个方面：

一是确立了系统重要性银行监管的工作机制。具体来看，由人民银行负责系统重要性银行基本规则制定、监测分析、并表监管等，会同银保监会提出附加监管要求，牵头银保监会等单位组建危机管理小组，组织审查系统重要性银行恢复与处置计划，开展可处置性评估。

二是明确了系统重要性银行的附加监管要求。《附加监管规定》针对系统重要性银行建立了包括附加资本、附加杠杆率、流动性、大额风险暴露等在内的附加监管指标体系。其中，系统重要性银行中第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求。值得注意的是，《附加监管规定》明确附加资本要求需要由核心一级资本来满足，凸显了核心一级资本在风险吸收方面的作用。另外，系统重要性银行需在进入名单或者得分变化导致组别上升后，经过一个完整自然年度后的1月1日满足要求，为系统重要性银行补充附加资本预留了一定时间。同时，《附加监管规定》还明确，系统重要性银行的附加资本要求与宏观审慎评估（MPA）中的附加资本要求不互相替代。

三是明确恢复与处置计划要求。将恢复计划与处置计划（又称“生前遗嘱”）作为系统重要性银行附加监管的一项重要工具。其中，恢复计划需要详细说明银行如何从早期危机中恢复，确保能够在满足事先设定的触发条件后启动和执行；处置计划需要详细说明银行如何在无法持续经营时安全、快速、有效处置，保障关键业务和服务不中断，避免引发系统性风险。

四是确立了审慎监管要求。明确系统重要性银行的信息报送、风险数据加总和公司治理要求，建立监管合作与信息共享机制。加强对系统重要性银行的监测分析、并表监管和压力测试，评估信贷集中度、复杂性、业务扩张速度等关键指标，强化事前预警。

总体上看，《附加监管规定》对系统重要性银行的监管要求与国际惯例基本保持一致，从附加资本、附加杠杆率、流动性、大额风险暴露等方面对系统重要性银行提出了更高的监管要求。特别是，《附加监管规定》所提出的监管要求既包括定量指标，也包括制定恢复与处置计划、信息报送和公司治理等方面的审慎监管要求，针对系统重要性银行提供了一个较为全面的监管框架。

三、美欧等国际经验值得借鉴

《金融时报》记者：在加强系统重要性银行监管方面，我们可以借鉴哪些国际经验？

李广子：我认为，美国和欧盟在加强系统重要性银行监管方面的一些做法可以借鉴。

美国在2008年国际金融危机爆发以来，就加强系统重要性银行监管采取了一系列举措。

第一，完善监管机构和职能。针对国际金融危机中暴露出来的问题，美国于2010年5月颁布《多德-弗兰克法案》，明确了对系统重要性银行应当实施更高强度和更严格的监管，美国金融稳定监督委员会（FSOC）的设立正是这一法案的突出成果。美国金融稳定监督委员会下设的研究办公室由美联储（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）和财政部等四家单位组成，其主要职责是识别和评定出系统重要性银行，然后授权给美联储加强对它们的监督和管理。美联储被赋予了更大的监管权力：负责提出强化监管系统重要性银行的要求；发布关于如何与银行沟通监管发现的监管指引，以对银行有更充分的了解；提高监管当局与银行管理层的沟通效率，从而有效传导监管意图。另外，美联储还成立了负责审阅银行压力测试模型的团队和负责审阅管理恢复处置计划的专业团队。美国货币监理署也针对系统重要性银行风险治理架构的构建等做出了监管引导，并在其大型银行监管部内设立了专业团队，负责管理防范信用风险、市场风险和操作风险，监管信息系统和相应资本要求等。在具体操作上，美国对系统重要性银行的监管过程分为对系统重要性银行的评估、认定、监管等三个步骤。

第二，制定系统重要性银行评估标准。在系统重要性银行的评估上，借鉴巴塞尔银行监管委员会所提供的计量方法，美国金融稳定监督委员会提出从规模、关联度、杠杆率、可替代性、流动性风险及期限错配、监管现状等六个方面构建系统重要性银行评估指标体系。比如，在资产规模方面，美国金融稳定监督委员会把500亿美元资产规模作为识别系统重要性银行的标准。2018年5月，美国国会通过了《经济增长、监管救济和消费者保护法案》，要求进一步调整对资产超过1000亿美元的大型银行的监管。

第三，提高对系统重要性银行的监管要求。一是规定了最低流动性标准，并要求进行内部流动性压力测试以监测系统重要性银行的流动性。二是强化资本监管和杠杆率监管。美联储对系统重要性银行采用了更加严格的附加资本要求，提出附加资本要求为1%-4.5%，提高资本对损失的吸收能力，以将其潜在的失败成本内部化。并且，银行被认定的风险性越高，对其附加资本要求也会越高。三是强调压力测试的作用。压力测试有助于评估系统重要性银行在严重不利的经济情况下可能遭受的损失。系统重要性银行在提交资本计划、业务发展计划和分红计划时，应当对其在基期、压力和极端压力三种不同程度压力情景下的资本充足度和资本计划流程进行评估。

第四，强化对系统重要性银行的结构化限制。包括经营规模、业务复杂性和关联度等方面。规模越大、越复杂、关联越紧密的银行，其倒闭将会对更广泛的经济造成更大的溢出风险。因此，要积极调整对大规模银行的监管框架和规则。当然，还需要更全面地纳入其他风险类别，满足促进系统重要性银行的安全和稳健发展、增强金融稳定性的核心目标，加强对潜在风险的敏感度，如跨境活动因素等。另外，系统重要性银行对短期批发融资的依赖性是用于衡量其流动性、脆弱性的一大指标。当银行利用养老基金和货币市场共同基金等金融中介机构的短期存款为长期或流动性较差的资产提供融资时，需要迅速出售流动性较差的资产以维持运营，这种情况可能会对更广泛的金融稳定产生影响。企业使用短期批发融资是全球系统重要性银行评估框架中的一个要素，用以衡量银行与其他金融部门关联度等相关风险，以及可能造成大规模融资挤兑的脆弱性。此外，对包括系统重要性银行在内的大型金融机构在金融市场中的并购行为也进行了限制，要求在并购之后并表负债总额必须小于参与合并的金融机构上一年度的并表负债总额的10%，其意图在于限制大型银行等机构的规模及集中度。

第五，加强系统重要性银行薪酬改革。2009年10月，美联储出台了关于系统重要性银行的薪酬激励原则，明确银行给员工的薪酬协议不得超过所能承受的风险激励限度。此外，系统重要性银行每3年必须至少要举行一次涉及高管薪酬内容的大会，由股东进行投票对相关内容进行表决，从而赋予普通股东参与制定薪酬制度的权利。此外，部分系统重要性银行还在高管薪酬制度中增加了退休计划补充的审查制度、日后追回条款等内容，以降低银行因对高管过度激励而产生的风险。

与美国类似，欧盟在国际金融危机以后也强化了对系统重要性银行的监管。

第一，构建多层次监管机构。2010年9月，欧盟出台了《泛欧金融监管改革法案》。该法案的出台更新了欧盟的金融监管体系，新设立了四个机构负责从宏观和微观两个层面加强对欧盟的金融监管和风险防范。在宏观层面上，专门设立欧洲系统性风险管理委员会（ESRB），实施对系统重要性银行的宏观审慎监管，负责监测欧盟整体的信贷水平，分析、处理并监管潜在影响欧盟整个金融市场稳定的各种风险。并且，欧洲系统性风险管理委员会可能在必要时向欧洲银行业监管局（EBA）发出风险预警并提供针对性建议。欧洲银行业监管局是负责微观审慎监管的机构，它可以协调各成员国的银行业监管当局，从而对成员国系统重要性银行实行直接或间接监管。总体上看，欧盟通过建立多层次监管机构，实现微观审慎和宏观审慎监管相结合，共同识别和防范系统重要性银行可能给欧盟整个金融市场带来的影响。

第二，细化了系统重要性银行的评估标准。在系统性重要性银行评估方面，欧洲银行业监管局于2014年12月发布了《系统重要性机构评估标准指引》，确定的评分指标包括规模、重要性、复杂性/跨境活动、关联性等。总体上看，欧盟在系统重要性银行的评估标准方面与其他国家基本类似。欧洲银行业监管局还要求，欧盟各成员国监管当局可以结合本国实际确定对系统重要性银行的认定标准，并定期向欧盟委员会、欧洲银行业监管局、欧洲系统性风险委员会等机构报送认定结果。

第三，扩大监管范围。在对系统重要性银行的监管模式上，欧盟从之前的平行监管模式转变为平行监管与垂直监管相结合，不断完善监管模式和范围。在对系统重要性银行进行监管时，不仅要监管系统重要性银行本身的资本缓冲、业务范围、金融产品和评级方法等各项指标，还要监管对冲基金、私募基金等与银行业务有关联的公司，加强了对与系统重要性银行有关联的其他金融机构的监管，监管范围不断扩大。

第四，强化监管要求。欧盟建立了单一监管机制（SSM）和单一处置机制（SRM），突出了对系统重要性金融机构监管的重视程度。单一监管机制是由欧央行对欧元区的大银行直接进行监管，欧央行于2014年11月起可以直接监管资产总额达到300亿欧元以上或者达到所属国国内生产总值20%以上的银行。单一处置机制是对各成员国的银行实行统一的处置规则，成立处置基金和处置机构。通过建立单一监管机制和单一处置机制，欧盟对系统重要性银行的监管机制得到进一步强化。此外，欧盟于2013年7月正式实施《资本要求指引IV》，欧盟各个成员国可以根据《资本要求指引IV》结合本国实际对系统重要性机构施加相关资本要求。

四、有序推进系统重要性金融机构监管

《金融时报》记者：对于目前尚处征求意见阶段的《附加监管规定》，您有什么具体建议？

李广子：《附加监管规定》在实际中的实施效果还有待进一步观察。从国际经验来看，我们可以从以下几方面有序推进系统重要性金融机构监管：

一是提升资本管理能力，创新监管方法和工具。美国和欧盟普遍对系统重要性银行设置了更高的监管标准，并建立了针对系统重要性银行的监管体系。其中，资本监管是核心，系统重要性银行要适用更高的监管要求。除资本监管以外，还从流动性、压力测试、结构化限制等方面对系统重要性银行提出了全方位的监管要求。从我国情况来看，在对系统重要性银行进行监管的过程中，需要综合考虑我国金融业发展和监管实践，创新监管办法和工具，对参评机构的评估指标进行合理测度，不断调整和完善监管要素和方法。

二是根据新形势不断修正系统重要性银行的评估标准。商业银行是金融创新较为活跃的一个领域，产品和业务模式不断变化，资产负债结构不断调整。就我国而言，金融与科技的融合不断加深，商业银行普遍将科技手段应用到产品和业务模式创新之中，并对业务流程加以改造。相应地，银行的风险特征也发生了重大变化。在这种情况下，系统重要性银行的评估标准也要适应经济和金融发展形势的变化，密切关注商业银行风险的新特征，不断优化相关评估标准，在此基础上制定出有针对性的监管要求。

三是适当加强对系统重要性银行的前端管理，做好风险预防。银行监管指标通常具有一定的滞后性，一旦出现问题银行进行自救也会产生较高的社会成本。因此，在对系统重要性银行的监管上，应当加强前端市场管理，做好风险的预防。要针对系统重要性银行的资产类型及风险敏感程度，对与银行重要资产相关的价格比如利率、汇率、大宗商品价格等价格变动进行追踪监控，及时做好对冲并引导银行采取调整资产类型、行业布局等措施以规避风险。通过加强前端管理，及早发现问题并加以解决，为系统重要性银行获取充分的缓冲及自救时间。