摘要:

《办法》的修订主要体现在以下六个方面：第一，对不同类型机构监管评级建立了统一的标准；第二，对评级要素进行了调整；第三，对不同评级要素的权重进行了重新分配；第四，将监管评级结果扩充为7个等级；第五，细化了对单项要素的评级监管要求；第六，规定了监管评级调整的情形。

监管评级是商业银行非现场监管的重要内容，在整个监管流程中处于核心环节和基础性地位。9月10日，银保监会发布了《商业银行监管评级办法》（以下简称《办法》），对商业银行监管评级提出了新要求。在此之前，我国商业银行监管评级的政策依据是原银监会于2014年6月19日发布的《商业银行监管评级内部指引》（以下简称2014版《指引》）。《办法》与2014版《指引》相比进行了多处修订，是2014版《指引》的升级版，对于指导新形势下我国商业银行监管评级具有重要意义。就此，本报记者采访了中国社会科学院金融研究所银行研究室主任李广子研究员。

《办法》出台的背景与意义

《金融时报》记者：为加强商业银行风险监管，完善商业银行同质同类比较和差异化监管，合理分配监管资源，促进商业银行可持续健康发展，银保监会最近发布了《办法》，您能否详细解读下《办法》出台的意义？

李广子：一是提高银行监管评级精细化程度的需要。我国银行业金融机构数量众多。截至2020年年末，共有4601家银行业法人金融机构，其中包括6家国有大型商业银行、12家股份制商业银行、133家城市商业银行、19家民营银行、1637家村镇银行、1539家农村商业银行、641家农村信用社、27家农村合作银行等。随着银行业的发展，不同银行总体风险出现了较为明显的分化。部分银行能够在业务发展壮大的同时将风险保持在较低水平，也有部分银行面临较高的风险。在这种情况下，如何对不同商业银行的风险状况进行识别，在此基础上采取差异化的监管政策并进行精细化管理，是监管部门需要着力解决的问题。《办法》是新形势下提高我国商业银行监管评级精细化程度的一项基础性制度。

二是适应商业银行风险特征变化新形势的需要。我国商业银行监管评级工作已有较长历史，并在实践中不断得到优化和完善。《办法》发布之前商业银行监管评级的主要政策依据是2014版《指引》。近年来，我国商业银行在业务模式、风险特征、外部环境及监管重点等方面发生显著变化，特别是随着金融科技融合程度的加深，商业银行业务模式从单一趋向多元，金融风险的交叉度、传染性、复杂性更加突出，公司治理、数据治理等要素的重要性日益凸显。在这种情况下，之前的监管评级政策已经无法适应银行风险特征变化的新形势，在评级流程、管理机制、内容方法和结果运用方面存在不足，需要进行修订和完善。因此，《办法》的出台是对现有监管评级政策的完善和升级。另外，《办法》通过提高公司治理、数据治理等评级要素的重要性，也会倒逼商业银行在这些领域进行改革，进而提高银行业总体经营管理水平。

《办法》的修订要点

《金融时报》记者：与2014版《指引》相比，《办法》主要在哪些方面进行了改进和完善？

李广子：《办法》的修订主要体现在以下六个方面。

第一，对不同类型机构监管评级建立了统一的标准。随着银行法人机构类型的增多，我国商业银行监管评级办法经历了多次调整。其中，2005年颁布的《商业银行监管评级内部指引（试行）》适用于在中国境内设立的所有商业银行，包括中资商业银行、外资独资银行、中外合资银行；2014版《指引》仍适用于在中国境内设立的所有商业银行，但规定政策性银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行以及经原银监会批准成立的其他金融机构的监管评级参照该指引执行；《办法》进一步明确，适用于开业满一个完整会计年度以上的商业银行和农村合作银行、农村信用社、村镇银行的法人机构的监管评级，同时规定经银保监会批准设立的其他银行业金融机构监管评级参照《办法》执行。可以看到，《办法》在适用范围上有所扩大，将全部类型商业银行涵盖在内，为不同类型商业银行监管评级建立了统一标准，提高了监管评级工作的严肃性和规范性。

第二，对评级要素进行了调整。《办法》坚持“风险为本”原则，在前期评级体系基础上，结合我国商业银行风险特征的新变化，突出公司治理、数据治理等评级要素的重要性，并专设机构差异化要素，更好地反映了监管重点和不同类型银行机构风险特征。一是突出银行公司治理的作用，将“管理质量”要素调整为“公司治理与管理质量”，加大对商业银行公司治理状况的监管关注，引导商业银行将提升公司治理作为防范化解风险的关键举措。尽管2014版《指引》也包含公司治理要素，但《办法》将公司治理放在了更加突出的位置。二是强调数据治理的重要性。随着金融科技融合程度的加深，数据成为金融机构关键的生产要素。《办法》增加了“数据治理”要素，把数据真实性、准确性、完整性作为评价银行风险状况的一个基础性因素。三是体现机构差异化状况。考虑到不同类型商业银行风险特征的差异，《办法》增加了“机构差异化要素”，以更好地反映不同类型银行机构的风险特征，在此基础上实施差异化监管。

第三，对不同评级要素的权重进行了重新分配。在对评级要素进行调整的同时，《办法》对各类评级要素的权重进行了相应调整。与2014版《指引》相比，《办法》将盈利状况、流动性风险等两个评级要素的权重分别下调了5个百分点，下调的部分通过新增的数据治理、机构差异化要素这两个维度来弥补，而资本充足、资产质量、管理质量、市场风险等要素的权重仍保持不变。随着利率市场化进程以及银行业竞争的加剧，我国商业银行盈利能力普遍下滑，盈利状况与银行总体风险的关联度有所弱化，这可能是导致盈利能力要素权重下调的一个潜在原因。另外，我国商业银行流动性状况长期保持在较高水平，流动性风险相对较低，从而使得流动性风险要素在银行监管评级中的重要性有所下降。

第四，将监管评级结果扩充为7个等级。2014版《指引》将综合评级分为6个级别、12个档次，数值越大反映机构风险越大，需要越高程度的监管关注。而《办法》将监管评级结果分为1至6级和S级共7个等级。其中明确，正处于重组、被接管、实施市场退出等情况的商业银行经监管机构认定后直接列为S级，不参加当年监管评级。之所以出现这种情况，可能与近年来我国商业银行重组、接管、实施市场退出的案例不断增多有关，《办法》的新规定反映了商业银行发展的新实践。

第五，细化了对单项要素的评级监管要求。《办法》对单项要素的评级监管要求更加具体。比如，对于评级结果为2级及以下的单项要素，应当持续关注，研判变化趋势和可能出现的问题；对于评级结果为3级及以下的单项要素，应当加强对被评级银行该要素的非现场监管，并视情况对该要素进行现场核查或专项现场检查；对于评级结果为4级及以下的单项要素，应当视情况督促被评级银行制定改善该要素风险状况的计划，并在监管机构监督下实施；对于评级结果为5级和6级的单项要素，应当视情况对被评级银行依法采取限制业务准入、督促控制业务增长和风险敞口等监管措施和行动。与2014版《指引》相比，《办法》增加了对评级结果为2级的单项要素的监管要求，同时对单项评级要素的监管措施也更加明确具体。

第六，规定了监管评级调整的情形。《办法》规定，对于存在以下情形的商业银行，监管机构应在评级综合得分对应的初步级别和档次基础上，进行相应调整：核心监管指标不满足最低监管要求或在短期内发生重大不利变化的，监管评级结果应为3级及以下；出现下列重大负面因素严重影响机构稳健经营的，监管评级结果应为3级及以下：党的建设严重弱化、公司治理存在严重缺陷，发生重大涉刑业内案件，财务造假、数据造假问题严重，被采取重大行政处罚、监管强制措施，重大舆情应对严重不当等；无法正常经营，出现信用危机，严重影响银行消费者和其他客户合法权益及金融秩序稳定的，监管评级结果应为5级或6级；风险化解明显不力、重要监管政策和要求落实不到位的，监管评级结果不高于最近一次监管评级结果；监管机构认定的其他应下调监管评级的情形，视情节严重程度决定下调措施。可以看到，这一规定赋予了监管部门更大的对监管评级结果进行调整的权利，使得监管评级结果不完全依赖评级得分，更充分地体现了“实质重于形式”的原则。

《金融时报》记者：目前，国际上普遍采用什么方法对银行进行评级？

李广子：对商业银行进行评级是发达国家金融监管部门的通行做法。由美国金融监管部门首创的骆驼评级系统（CAMELS Rating System）是目前国际上普遍采用的银行评级系统。骆驼评级系统主要参考的参数包括资本充足性、资产质量、管理水平、盈利状况、流动性和敏感性等六个方面，其对应的权重分别为20％、20％、25％、15％、10％、10％，并根据最终评分情况将银行分为5个等级。

总体上看，《办法》所涵盖的评级要素与国际上主流的骆驼评级系统相比在本质上是一致的，即通过多个维度反映银行的风险。与骆驼评级系统相比，《办法》更好地反映了新形势下商业银行风险特征的变化，针对性也更强。

政策建议

《金融时报》记者：在具体实践中，如何让《办法》更好地促进商业银行可持续健康发展？

李广子：一是保持监管评级办法的开放性和与其他政策的协同性。随着银行业务实践的发展，商业银行风险特征也在不断发生变化，不同评级要素与银行总体风险的关联性也会出现变动，一些前期没有涵盖的要素可能会对银行总体风险产生重要影响。在这种情况下，需要根据银行风险特征的新变化对评级要素及权重进行及时调整，不断提高监管评级的准确性，更好地发挥监管评级对银行的导向作用。此外，还需要做好监管评级办法与其他监管政策的协同。比如，2021年10月15日，银保监会发布了《系统重要性银行附加监管规定（试行）》并公布了我国系统重要性银行名单，提出了对系统重要性银行的附加监管要求。在这种情况下，需要在实际监管中将系统重要性因素和监管评级因素结合起来统筹考虑。

二是在监管评级中充分考虑不同类型机构的差异性。我国不同类型商业银行风险状况差异巨大，分化明显，部分中小银行发展基础相对薄弱。尽管《办法》将机构差异化要素作为评级要素之一，并赋予5％的权重，但在实际执行中仍然需要重视不同类型机构的差异，对目前5％的权重能否反映这种差异进行评估并根据情况进行调整。否则，基于总体上统一标准的监管评级，可能会导致部分中小银行在业务开展上受到限制，进而可能加剧不同类型银行的分化。