近年来，国内财政国库库款规模不断增加，但央行经理国库模式下的库款管理方式与国际惯例有一定差距，亟需提高管理效率。与此同时，政府债务规模不断增加，财政部门需要将国库现金管理和政府债务管理进行统一管理，从整体上保持对政府存款、政府债务等政府资产负债表基本要素保持监测，形成安全、高效的国库现金管理模式。国库现金管理制度改革过程中必然涉及部门之间的政策摩擦，从宏观审慎管理的角度来看，摸清楚政策之间的相关性、提高政策合力非常必要。在此背景下，研究财政国库库款与货币政策相关性，对财政部门国库现金管理及今后的改革具有重要的理论指导意义。

下文首先梳理了财政国库库款与货币政策相关性的理论线索，从财政部门与中央银行的基本关系、财政政策与货币政策的基本关系分析入手，考察财政国库库款与货币政策的基本关系；其次，结合国内国库库款管理制度演变特征以及前文理论背景，给出财政国库库款资金的运行流程，以及准确的统计口径；再次，构建国内财政国库库款与货币政策关系的理论分析框架；最后，就国内财政国库库款管理和货币政策协调提出政策建议。

一、财政国库库款与货币政策相关性：一些理论线索

财政国库库款与货币政策的相关性这一命题可以在多重广义背景下讨论：首先是财政部门与中央银行之间的基本关系，其次是财政部门的财政政策与中央银行的货币政策之间的基本关系，最后是财政国库库款与货币政策的相关性研究。其他相关性研究包括国库现金管理、公共债务管理等，国内外研究文献海量，但研究重心偏重财政，与货币政策关联性很低。由此，本研究拟从与中央银行、货币政策有关的广义视角进行梳理，逐步剥离出最后一个层次的核心命题——财政国库库款与货币政策的相关性研究，为下文研究提供基本的理论线索。

（一）国库库款管理：财政部门与中央银行的角色

当前，在全球，不同国家和地区的财政部门和中央银行的关系不尽相同。在历史上，财政部门先于中央银行而存在，财政部门曾是政府货币的主要管理者。财政部门通过财政规则如赤字率等约束财政支出稳定通货膨胀。中央银行产生以来，在很长时间内无权独立选择货币政策工具、管理货币政策目标，直到20世纪80年代中央银行才获取了一定程度的操作独立性和政治独立性。但支持中央银行独立性的经济证据并不充分，长期以来，发达国家央行的政治独立性与通货膨胀之间没有显著的相关性（Balls，Howat and Stansbury, 2018）。籍此，财政部门和中央银行各自保持一定程度上的独立性，共同稳定经济。

并不是所有国家和地区的财政部门和中央银行都一直保持这种平衡状态。在绝大多数国家，政府委任中央银行经理国库，也有一些国家的财政部门拥有本部门可以控制的商业银行，所有的财政资金都存入其下属的商业银行，而非中央银行，如拉丁美洲国家。独立国库制度曾在中国古代（周朝至北洋军阀时期）、美国（1840-1914）盛行过，但历史上因独立国库制度可能造成“一手清”等腐败隐患而被逐步取消，国库委托制全面替代独立国库制度，中央银行经理国库被视为制约财政腐败的重要手段。早期美国学者Taus(1943)研究认为独立国库制度将货币储备与流通流域分离，可能造成长时间的通货紧缩。因此，随着中央银行制度的完善，当前绝大多数国家的财政部门没有自己的资金运营机构，国库单一账户实质是将资金逐步集中于中央银行，减少名目繁杂的非央行国库账户，使政府便于对所有的政府资金保持高度监测，这一发展趋势奠定了财政国库库款与商业银行、中央银行货币政策之间的基本关系。IMF学者调查研究认为，财政部门独立管理国库模式即独立国库模式需要一些必要条件和要求，如财政部门能控制所有的政府收支账目、与中央银行良好的合作与信息共享、该商业银行定期评估风险以减少信用风险和道德风险、该商业银行融资活动和成本高度透明等（Pessoa and Williams,2012）。

总体来看，在历史演进过程中，政府部门内部的中央银行和财政部门之间形成了基本的相处原则，这些也构成了宏观经济政策的基本原则。各国的财政部门和中央银行在特殊的历史时期和正常的发展时期都有不同的关系，例如，在战争等紧急情况下，中央银行购买债券或者通过其他债务货币化方式支持财政部门，进而支持政府部门的情况都很常见，恶性通货膨胀也通常发生在这样的历史时期。在现代和平时期，中央银行和财政部门之间还是达成了默契，确立了基本的经济原则。例如，美联储在1951年与美国财政部达成协议，核心内容是确立美联储货币政策的主要目标为遏制高通胀，保持低通胀率，而不是支持财政部融资。再例如，国内人民银行和财政部在经历了计划经济的特殊历史时期后，也达成了与此类似的一致原则，例如，《中国人民银行法》第二十八条、二十九条分别规定：中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券；中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。直接约束央行向财政部门的透支行为，是国内中央银行和财政部门之间的基本相处原则。再例如，日本的法律直接规定中央银行的货币政策应与宏观经济政策保持协调一致。日本《日本银行法》第4条款明确指出，货币控制事关整个经济政策，因此，央行货币政策与政府部门的经济政策应保持协调；条款57则明确规定，财政部有权要求中央银行遵守法律和规则，对其有监督权。

总体来看，在现代和平年代，中央银行货币政策目标开始明确，央行独立性凸显。财政部门也有自身的独立性。两部门独立性增强有助于管理政府部门自身的债务规模。

财政部门和中央银行有没有更具体的理论化联系机制或纽带？一般传统是，国库现金管理和政府债券管理是二者合作的重点领域，而政府债券管理也可以视为广义的国库现金管理，二者在理论上首先可以形成货币-债务管理机制。根据IMF调查研究，欧洲地区不少国家将财政国库现金管理和政府债券管理合二为一，如英国、瑞典、匈牙利、新西兰、澳大利亚、土耳其。另外一些国家虽然没有将二者合二为一，但国库现金管理和政府债务管理保持密切协调合作，如美国、加拿大等（IMF，2010）。2008年国际金融危机之后，中央银行被明确赋予金融稳定、宏观审慎职责和目标，但央行并没有立即增加新的工具，短期之内必须强化和政府部门合作。由此，中央银行和财政部门、政府监管部门等共同维护金融稳定的职责凸显，财政部门和中央银行是宏观审慎政策及金融稳定政策的共同制定者。在一定的约束条件下，财政部门和中央银行的新职责在理论上可以形成财政-货币金融稳定机制或者财政-货币系统性风险管理机制。

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