我国财政运行超预期好转，财政政策期待正常化

各位老师，各位线上的观众，上午好！我演讲的题目是“我国财政运行超预期好转，财政政策期待正常化”。

一、我国财政运行超预期好转——财政政策正常化的条件

我国财政运行超预期好转，是财政政策正常化的条件。从政府可用财力的角度来观察，相对于2020年初的财政预算，我国2020年全国财政实际运行结果出现了超预期好转。我们首先回顾一下2020年中央政府和地方政府的预算。在疫情冲击之前，1～2月份地方政府就做好了预算，根据地方政府的预算报告估算，当时平均各个省市的一般公共预算收入增加2.6%左右，北京、上海、天津三大城市一般公共预算接近0增长，平均各个省市一般公共预算支出大概增加6%左右。但是疫情发生之后，情况发生了很大的变化，而且2020年“两会”直到5月22日才召开，5月底财政部公布了《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》，这份报告根据2020年一季度财政收入大幅下调了全年的预算收入，扩大了政府财政赤字。2020年下半年地方政府根据财政部的预算和当地财政的实际情况对预算进行了调整。

下面我们具体分析下一般公共预算收支完成目标的情况。

中央一般公共预算财政收入下降，地方一般公共预算收入好于预期，全国一般公共预算支出实际执行数比预算数低2262亿元。政府性基金预算收入的实际执行结果是超目标增长，特别是地方政府基金预算收入增速比2019年大幅增长，主要原因是地方政府的土地使用权出让收入同比增长15.9%；政府性基金预算支出增速较2019年有较大幅度的增长。政府性基金收支预算的收与支都有比较大幅度的增长，超过了年初预算。

从全国的国有资本经营预算来看也是超预期好转的，国有资本经营预算收入大幅增长，而国有资本经营支出比年初预算数少70.9亿元，收支两方面都好于年初的预算。

再看社保基金的收入与累计结余，这比较令人担忧。2020年全年社保基金收入71796.6亿元，减少11753.8亿元，下降13%；支出80066.5亿元，增加4719亿元，增长6.3%，收支逆差8269.9亿元左右。社保基金收入大幅下降的客观原因是减税降费等政策措施，在疫情冲击之后、采取这些措施以后收入下降幅度比较大，这也导致了社保基金累计结余小幅度的下降。

把四本预算的当年收支统一计算，可以得到2020年的财政收支综合缺口。根据财政部《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》、财政部、人力资源和社会保障部公布的数据，初步判断2020年全国一般公共预算赤字大约是3.2万亿元，比预算数低4887亿元。全国政府性基金结余1.8万亿以上，这里面包含了1万亿特别国债和3.6万亿的地方政府专项债。国有资本经营预算结余1200亿左右。如果把这三项合计起来，收支缺口大概是1.28万亿。如果再加上全国社保基金收支的差额，综合考虑，2020年四本账财政收支缺口大约为2.1万亿。2020年四本账收支差额合计预算数为4.2万亿，实际执行四本预算综合收支缺口为2.1万亿，实际执行结果比预算数要好很多。

从财力角度来看，政府存款逐步恢复常态。疫情发生之后，政府存款、特别是财政存款，在2020年一季度有非常大幅度的下降，降幅在13%左右。但到下半年，财政存款回升较快，12月份已经达到6~7%左右。如果财政存款不能恢复正常增长的话，政府运行可能会碰到很大的问题。

从税收与经济增长恢复情况来看，也可以发现我们逐步具备财政政策正常化的条件。我们把2019年和2020年这两年各个省的财政收入累计对数值及其名义GDP累计对数值做对比可以发现，2019年和2020年这两年基本上是两条平行线。如何看待这种现象呢？我觉得可以把2020年财政收入下降受到疫情冲击看成是一次独立的意外冲击，这次冲击并没有形成一个特殊和持久地改变我国财政收入和名义GDP关系的。疫情过去之后，我们相信各个省财政收入与其名义GDP的关系还是继续维持的，从更高频的数据来看，2020年10～12月份，税收增长已经分别达到了11%、12%、21%，虽然可能会存在一些特殊因素，即使是排除这些因素之后，税收也是在快速的恢复过程当中。

二、财政政策正常化的必要性

财政政策正常化是必要的，有以下几点原因。一是剔除地方政府专项债后一般公共预算和政府性基金预算收支逆差扩大，2020年两本账收支差额占GDP比值达到8.6%，其中一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额占GDP比重分别为6.2%和2.4%。二是政府的债务负担上升，2020年中央和地方政府累计债务余额达到46.55万亿元，其占GDP的比重有大幅度的上升，占比约为45.8%。三是财政收支紧平衡可能会长期存在。目前来看，疫情变化和外部环境仍然存在不确定性，财政收入的增长仍面临比较大的压力，财政支出增长存在刚性，实施减税降费政策也需要财力支撑。从财政收入形势来看，2021年我国经济增长有望恢复到8%以上，名义GDP增速可能达到10%，但如果疫情防控效果不是特别理想的话，这些因素会加大税收增长的不确定性。根据2021年各省市自治区地方政府工作报告和预算报告，多数省和直辖市及自治区的一般公共预算增长目标是低于经济增长目标的，大约在5～6%。从财政支出形势看，各领域对财政资金需求很大，支持产业升级、落实创新驱动、突破“卡脖子”技术封锁、推进产业链供应链现代化、大力推进扩大内需促进消费、支持生态文明建设、推进乡村振兴、实现城乡区域经济协同发展、提升公共卫生服务水平、保障改善民生等，都需要财政资金予以重点保障。四是地方政府性基金收支扩张受房地产市场影响，2019年累计地方政府的土地出让收入占地方政府性基金收入比重达到90%，2020年这一比重上升至93.6%，但是在2021年要继续坚持“房住不炒”，保持房地产平稳发展，有助于促进政府性基金收入中土地出让收入平稳增。

三、财政政策正常化的具体措施

财政政策正常化的具体措施有六点。

一是总量控制。积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度。未来需要逐步缩小财政赤字率，尽量把控制财政赤字率在3%以内；不再增发抗疫特别国债，控制地方政府专项债规模，限制财政债务余额占GDP比重过快上升。

二是优化财政支出结构。继续支持各方面疫情防控。支持扩大有效投资，加快推进政府产业基金，支持战略性行业创新发展，支持“卡脖子”技术研发。支持 “碳中和”发展规划和生态文明建设。巩固减税降费成效，降低企业生产成本，降低居民生活成本。加强财政可承受能力评估，推动建立民生支出清单管理制度，促进财政可持续发展。

三是优化政府债务管理。化解政府债务风险,稳妥有序推进债券发行管理创新。加强财政与货币政策协调配合，综合考虑汇率、利率均衡，防止地方财政债务发行规模过大挤出民间投资，保持金融市场流动性充足。在人民币汇率基本稳定和国际市场利率低于国内利率的条件下，适当增加外债。

四是完善社会保险制度。继续加大国有资产股份划拨力度，充实社会保障资金。改革社会保险缴费制度，建立全国统筹的社会保险制度。完善资本市场，促进社会保险资金保值增值。

五是完善减税降费的制度建设。完善国有资产和资源性收益征收机制。深化税制改革，降低企业所得税，完善个人所得税，加快遗产税和房产税立法。用足用好增值税留抵退税政策，做到应退尽退，切实缓解企业资金压力。适度提高盈利水平较高的部分国有企业利润上缴财政的比例，保证国有企业创新发展和财政非税收入可持续。

六是积极防控地方政府潜在债务风险。重点监测财政风险，完善财政风险预警及处置机制，加大中央财政对地方财政转移支付力度，对财政收支困难加剧的局部地区及时采取措施，地方兜牢基层“三保”底线；完善地方政府债券管理制度，防止发生区域性系统性金融风险。按照融资平台公司实体化市场化转型实施意见规定的时间节点和目标任务，加快推进融资平台公司转型。