一、当前宏观经济形势迫切要求继续扩大需求

2023年第一季度经济增长4.5%，二季度增长6.3%，经济增长略逊于预期。1～6月份部分经济数据持续改善，社会消费品零售总额增速回升，一般公共预算收入增长加快，信贷和货币供应增速有所提高。太阳能电池、新能源汽车、服务机器人等产量大幅增长，高技术制造业和高技术服务业投资增长较快，就业形势总体稳定，国民经济延续恢复态势，转型升级持续推进。我国经济具有市场规模巨大、产业体系完备、人力资源丰富等优势条件，长期向好的基本面没有改变。但也要看到，国际环境复杂严峻，国内结构调整压力较大，经济恢复基础尚不稳固。

当前宏观经济形势的典型特征是短期周期与中长期结构因素叠加导致的经济回升动力不足。短期的周期性因素包括四个方面，一是疫后内需不旺，消费和投资信心尚处于恢复过程。今年上半年居民消费信心指数仍低于疫情发生前的水平；固定资产投资和工业增加值增长放缓，房地产投资持续负增长；全国规模以上工业企业利润下降。6月份居民消费价格指数和工业生产者出厂指数持续低迷；制造业采购经理指数（PMI）和新订单指数都低于临界点，非制造业新订单指数也回落至临界点以下；全国城镇调查失业率有所升高。二是债务还本付息负担加重，经济主体资产负债表有待修复。居民、非金融企业和地方政府杠杆率上升较快。房地产市场销售面积负增长，部分居民提前偿还房地产贷款，居民户累计新增中长期贷款萎缩；房地产企业债务负担沉重，保交楼任务艰巨；累计新增企业债券净融资额和非金融企业股票融资额均低于2022年同期；地方政府卖地收入下降，导致局部地区地方债和城投债违约风险上升。三是非国有经济增长整体弱于国有经济。2023年1~6月民间固定资产投资累计增速持续回落，比国有及国有控股企业固定资产投资增速低8.3个百分点；股份制企业和私营企业工业利润累计增速降幅也高于国有及国有控股企业。四是当前一般公共预算财政收支存在技术性紧缩作用。2022年集中实施大规模增值税留抵退税后基数偏低，2023年1～5月份留抵退税规模减少导致增值税和一般公共预算收入超预期增长，但一般公共预算支出仍保持原有季节性增长轨迹，使得一般公共预算收支差额比去年同期大幅缩小7191亿元，宏观上对经济增长产生紧缩作用。

中长期结构性因素主要包括两个方面，一是国际环境复杂严峻，外循环冲击内循环。20世纪90年代至21世纪初，相继经历了苏联解体、日本泡沫经济破灭、中国加入WTO等标志性事件，经济全球化促进全球经济进入低通胀、高增长的“大缓和”（Great Moderation）时代。2008年美国次贷危机后，原有的经济全球化趋势减弱，美国单边主义和贸易保护主义兴起，2018年之后，国际经贸关系更趋复杂严峻，国际产业链调整在一定程度上加剧了我国部分行业和国别出口增速下降程度。2023年1-5月我国对俄罗斯、沙特、新加坡、泰国、墨西哥、澳大利亚等国出口正增长，对发达国家出口已出现趋势性减弱。对日本、韩国和美国货物出口累计分别下降2.4%、1.8%和15.2%；美国仍是中国的第一大出口国，中国对美货物出口占中国出口总额的比重下降；同时，美国海关数据显示美国进口对中国商品依赖度下降，中国已经从美国的第一大进口国退居第三位，位居墨西哥和加拿大之后。二是我国劳动要素条件恶化加大中长期经济增长下行压力。根据国家统计局公布的数据计算，过去十二年，我国65岁以上人口平均每年增加757万人，2022年65岁及以上人口占总人口比重已上升至14.9%[1]；同期16~59岁劳动人口平均每年减少337万人。2017年至2022年我国出生人口数连续六年下降，2022年总人口减少85万人。这种人口规模和结构变化导致老龄人口抚养比上升、储蓄率下降，随着劳动力成本提高和劳动生产率增速下降，为我国中长期经济增长带来挑战。

二、实施总量性宏观政策恢复和扩大内外需求

综合前述经济形势分析，我国需要从总量上持续扩大需求。

第一，从一般公共预算财政支出端着手，加快预算支出进度。今年下半年要改变1～5月份一般公共预算财政支出滞后于财政收入的状态，缓解增值税大幅增加产生的技术性紧缩，平抑财政收支波动对经济的短期冲击，促进宏观经济稳定。针对机关团体和事业单位存款增加的态势，研究降低机关团体和事业单位资金沉淀的对策。加快新增地方专项债项目支出，减少“钱等项目”的情况。

第二，适度增加中央政府债务，控制居民、非金融企业和地方政府杠杆率过快增长。公布综合性财政赤字，提高中央政府赤字率，发行中央政府长期建设特别国债，从总量上体现更加积极的财政政策；完善个人和企业破产制度，通过债务置换，债务展期、债务重组等多种方式化解居民债务和企业债；弱化地方政府经济建设职能，明确地方政府和地方政府企业支出责任，根据地方债偿还高峰，适时加快发行再融资和置换型地方债，积极推动化解地方政府债务，优化国民经济债务结构。

第三，综合实施价格和数量型货币政策，疏通货币政策传导机制。密切跟踪监测美国和其他发达国家通货膨胀率和中央银行基准利率走势，审时度势降低我国存款准备金率和基准利率。增强信贷总量增长的稳定性和可持续性，有力支持实体经济健康良性发展。通过银行与居民房地产贷款客户修改合同的方式，降低房地产存量贷款利率。优化结构性货币政策工具设计，减小套利空间，防范和打击套利活动。扩大人民币兑美元汇率浮动范围。配合积极财政政策，加大财政货币政策协调力度。

第四，大力推进制度型高水平对外开放，提振经济外循环信心。对内外资出口企业用好出口退税政策；继续推动共建“一带一路”建设，扩大与俄罗斯、东盟、非洲、拉丁美洲贸易往来。加大力度吸引外资，落实2023版《鼓励外商投资产业目录》，合理缩减外资准入负面清单，全面对接国际高标准市场规则体系，优化内外资企业公平竞争环境；扩大台海两岸人员、商品贸易、服务贸易和相互投资双边往来，畅通两岸要素流动，坚定和平发展信心。

三、优化结构性政策促进经济结构升级

总量性政策与结构性政策密不可分，两者可以相互促进，发挥更大效能。从中长期看，我国可以采取如下结构性政策。

统筹推进城乡基础设施和民生公共服务建设，促进需求结构升级。我国已进入高质量发展发展阶段，脱贫攻坚已取得决定性胜利，人均国民收入和产出不断提高。根据中国式现代化的目标要求，积极推进城乡基础设施和民生公共服务建设，既能扩大政府投资，又能拉动居民消费，是当下及未来的重要政策发力点。统筹规划城乡民生基础设施，加快建设绿色发展基础设施，优化升级交通物流基础设施，充实就业与创业创新基础设施，高标准建设数据基础设施。运用准公共产品的供给规律组织建设和运营各类城乡基础设施，提供充足的民生公共服务。

切实落实“两个毫不动摇”，促进民营和国营经济结构协调优化。全方位深化国资国企改革、优化民营企业发展环境、完善中国特色现代企业制度、支持中小微企业发展、构建全国统一大市场、优化营商环境、健全宏观经济治理体系、健全资本市场功能；尽快落实平等对待国企民企的制度和法律, 从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。在教育机会、平台竞争、收入分配等方面实现效率与公平兼顾的发展格局。

落实区域协调发展战略，缩小区域经济发展差距。深入推进全国统一大市场建设，以城市群、都市圈为依托推动大中小城市协调发展，形成更加合理分工的区域经济布局；构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。用好转移支付，优化中央与地方财政支出结构。注重地方政府特别是基层政府的财政运行安全，统筹做好保基本民生、保工资、保运转。统筹中央政府、地方政府财力，加大中央转移支付力度，保障财政困难地区刚性支出，防范财政困难地区财政风险。

坚持“房住不炒”指导原则，维持房地产市场平稳发展。当前，我国常住人口城市化速度减缓，户籍人口城镇化还有相当大的空间，未来将进入旧城改造、房地产适老化改造、置换与更新阶段。结合绿色发展理念和双碳目标，推动绿色建筑、智慧城市、智能社区发展。深化城乡土地流转制度改革，盘活农村土地存量。按照“一城一策”的指导思想，重点支持保交楼，建立房地产收储基金，加大人才住房、保障性住房和改善性住房投入，放松房地产需求侧限制，降低房地产二级市场交易成本。研究开征房地产税，健全地方税体系，逐步降低土地财政依赖和房地产业比重。

实施更大力度的科技产业政策，促进产业结构升级。结合未来5～10年的发展规划，从国家发展的大局统筹安排支出，发挥集中力量办大事的优势。有力支持关键卡脖子产业发展，健全现代产业体系。聚焦新技术革命的创新增长新赛道，推动数字智能转型、绿色低碳转型、生命科学与合成生物研发应用。借鉴最近三年美国和日本政府产业政策的经验，我国应采取更大力度支持芯片、半导体等关键零部件和设备研发制造，从资金、土地、人才、税收等各方面提供优惠政策，扶持企业在卡脖子产业攻坚克难，保障我国关键高科技产业链供应链安全，增强科技自主创新能力。

[1] 根据世界银行数据，2022年中国65岁及以上人口占总人口比重为13.7%，大约相当于日本1992~1993年、，美国2012~2013年、韩国2016~2017年的水平。