一、引言

2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出，“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”，标志着中央政府开始明确关注融资平台债务风险与转型问题。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。2015年新《预算法》将地方政府唯一的举债渠道限定为发行政府债券，受此影响，地方政府融资平台出现退出高峰。然而，这一退出浪潮并未有效遏制政府债务扩张的趋势，融资平台债务仍持续扩大，并逐步成为地方政府债务的主要风险源。为应对日益凸显的债务风险，2023年7月24日中共中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”，2023年8月迎来融资平台“退平台”公告和“市场化经营主体”声明等一轮发布高峰。进一步地，2024年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，明确要求“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”。党的二十届四中全会指出，要“积极稳妥化解地方政府债务风险”。可见，加快融资平台债务风险化解和转型，进而推动地方政府债务风险化解已经成为各界共同关注的重要议题。

2010年以来，虽然不断有融资平台退出或转型，但其引致的地方债务风险仍持续累积，反映出融资平台长期以来转型之路艰难而曲折。融资平台转型不仅是防范化解地方债务风险的重要举措，也是强监管背景下政策倒逼与企业自身谋求可持续发展的必然选择。

尽管相关政策监管体系持续完善，融资平台债务风险防范和转型问题依然未得到有效解决，现有研究尚未给出清晰的分析框架和转型路径。其中，对融资平台转型目标的界定主要聚焦在三个方面且至今未达成共识：一是成功退出原银监会融资平台名单就是成功转型；二是发行城投债时公开承诺不承担政府投融资功能即成功转型；三是隐性债务化解完毕就是成功转型。显然，上述观点并不能准确反映融资平台的客观转型需求及真实转型的内在和长远价值。在具体路径方面，一些学者提出了融资平台市场化转型分步走的可行路径，强调妥善处理存量债务，既要对外明确发展定位，也要对内建立符合市场化要求的公司治理体系，平台要转型为市场化运营的国有企业。在此过程中，融资平台要善于借助“政策东风”，将自身发展与国家政策紧密结合，敢于向地方政府争资源、争政策。总体看，已有文献对融资平台转型的重要性与必要性已经达成一定共识，但对如何转型及转型路径等具体问题仍待深入研究。

在现实层面，融资平台公司“退平台”与声明为市场化经营主体仅仅是开始，并不意味着实质上的成功转型。事实上，转型并非一蹴而就，而是一项涉及多方利益、复杂因素交织的长期系统性工程，既要妥善处理历史遗留问题，又要基于现实大力改革创新。为此，有必要从历史演变与现实逻辑结合的视角出发，探索融资平台实现真正意义上系统转型所需的制度安排与适宜的转型路径。

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