从边境税看新全球化的治理框架

财新特约作者/周宇  来源于:财新网

据悉，白宫正在拟定一项全面的税改计划，边境调节税（border-adjustment tax）是这项计划的核心，共和党人建议对所有在美销售的进口商品征收20%的边境税，同时对出口商品免征税。

支持者认为边境税会增强美国公司和工人的竞争力，营造公平的竞争环境。据他们估算，边境税将在未来10年为美国带来1.2万亿美元的新增收入，足以抵消将公司税率从现行的35%降至15%等减税方案所导致的税基侵蚀，缓解减税会进一步恶化联邦政府财政赤字的担忧。同时，边境税给消费者带来的福利损失将通过美元升值得到弥补。

反对边境税的人也不在少数。除在国内遭到大型零售商的反对外，边境税在国际上也引起美国主要贸易伙伴的不满，欧盟甚至表示将提起针对边境税的法律诉讼。费尔德斯坦、克鲁格曼等多名经济学家表示边境税并不会增强美国的竞争力，一些汇率专家还指出，美元走势是多种因素共同作用的结果，所谓美元一定会升值只是边境税支持者的一厢情愿。

可以预见，美国国内有关争论在靴子落地前还会继续。边境税的微观分析已经不少，笔者试图从一个更为宏观的视角来看待该问题。作为在上一轮全球化中普遍使用的贸易管理工具，边境税曾经大放异彩。在新全球化的背景下，类似的“边境上”措施是否还是万灵药？让我们从经济全球化的演变中寻找答案。

商品流动vs.知识流动：两轮全球化的不同逻辑

欧洲经济政策研究中心主任鲍德温（Richard Baldwin）在其新作《大融合：信息技术与全球化》（The Great Convergence：Information Technology and the New Globalization）中提到，全球化受到三方面的约束：一、商品的运输成本；二、知识的传输成本；三、人与人实现面对面沟通的成本。在商品、知识、人员的流动在技术上可行且成本足够低的时候，全球化便会蓬勃发展。过去的两百年，人类社会见证了分别由商品的自由流动和知识的自由流动驱动的两轮全球化。

传统意义上的全球化始于19世纪20年代，第一次工业革命，特别是蒸汽机的发明大大降低了商品的运输成本，使遥远国度的不可贸易品成为可贸易品。各国生产要素禀赋密集型商品，比较优势使商品的跨境流动有利可图，生产和消费实现了地理上的切分。商品贸易成本快速下降，各国纷纷签署自由贸易协定来消减关税壁垒，贸易自由化蓬勃发展。市场的全球化带来了生产的集群化，催生了创新需求，降低了创新成本，进而促进了生产力的大发展。然而，由于知识传输成本依然高企，发达国家的创新成果只能留在本国境内，知识的约束导致发达国家和发展中国家生产成本差异明显，发展鸿沟巨大。可见，在促进经济增长的同时，上一轮全球化客观上了导致了国家间的贫富分化，但也正是这种南北差异为新一轮全球化播下了种子。

今天我们正在经历的这一轮全球化始于上世纪70年代，90年代进入黄金期。如果说上一轮全球化见证了商品流动成本的下降以及生产和消费的切分，那么本轮全球化中，信息技术降低了知识的流动成本，生产得以切分为不同的阶段，而上一轮全球化遗留下来的南北发展鸿沟正好使这种切分有利可图。此轮全球化的主角不再是国家，而是跨国企业。跨国企业而不是国家拥有技术和知识，它们一方面发现通过信息技术能够精准掌控千里之外的生产活动，另一方面发现把部分生产阶段切分给工资更低的国家能带来高额利润。在追求利润的过程中，企业开始在全球范围内配置资本、技术和劳动力，形成国际化的生产网络。发达国家的资本、技术和发展中国家低廉的劳动力迅速“联姻"，催生了全球价值链革命。为顺利实现生产的切分和转移，跨国公司把管理、工程、市场等方面的专家派往劳动力更便宜新兴经济体，这些专业技术人员的全球调配直接促成了知识的跨境流动。发达国家劳动力对本国先进技术的独享被打破，正如“大象曲线”的作者Branco Milanovic指出的那样，在本轮全球化的黄金期（大象曲线的数据是从1988年到2008年），一部分发达国家工人收入增长停滞的同时，一部分发展中国家则迎来了令人印象深刻的经济增长。表现之一便是1990年以来新兴经济体的群体性崛起，尤其是那些深度参与全球价值链的国家。和上一轮全球化不同的是，本轮全球化使国家间的贫富差距缩小。

可见，技术进步已经深刻改变了本轮全球化的本质。它打破了比较优势的国别限制，资源开始在遍布全球的生产网络中跨境配置。然而，最重要的变化还不是价值链的海外拓展，而是思想、知识产权、以及技能随同就业岗位的综合性转移。正如Baldwin指出的那样，全球价值链实质上是一种从人均知识水平差异中套利的模式，只要各国人均知识水平还存在较大差异，本轮全球化就远没有终结。

上一轮全球化的调控工具还管用么？

在上一轮全球化过程中，由于供应链基本都在一国境内，提高关税这种“边境上”措施确实可以达到预期效果。包括中国在内的不少发展中国家当年也都如法炮制：对进口零部件征收低关税，对最终产品征收高关税，通过实质性保护税率鼓励生产部门和就业岗位流向本国。

21世纪的今天，我们面对的不再是单纯的商品流动，而是以全球供应链为代表的生产体系与知识技能的跨境流动。这种情况下引入边境贸易保护措施还管用么？我们需要回答两个问题：已经切分到海外的生产阶段是否会因此回流？生产回流是否一定带来就业岗位的增加？

以边境税为例，如最终落地，对于美国企业而言，合理的做法是将在美国本土销售的最终产品转回国内生产。同时，因为边境税会抬高进口工业投入品的成本，它们会将面向海外市场的生产转移到境外。可见，制造业到底是会因为边境税大幅回归还是巨量外流并不确定。

边境税固然能增强本国产品的竞争力，但这只是关税保护下的虚假繁荣。以苹果这样的全球产业链公司为例，其产品在加州设计，中国组装，零部件在亚洲甚至是非洲生产。据经济学人杂志估算，美国每1美元来自海外的进口约有40%的价值是在美国生产并出口再回流的。该杂志指出，传统的钢铁企业也许需要边境税的保护，但对苹果这样的公司是在帮倒忙。边境税就像是在架在一家全球化工厂中间的高墙，固然会迫使一部分生产回到墙内，但由于知识流动主要依靠通信网络来实现，引入“边境上”贸易壁垒非但阻挡不了知识的传输，反倒会让全球价值链公司“很受伤”。信息技术已经打破了发达国家劳动力对知识的垄断，这一趋势也不会因为边境税而逆转。

回答完第一个问题，让我们来回答第二个问题：制造业回流对就业的影响。上一轮全球化是各国产业部门之间的竞争，比如上世纪七八十年代美日的汽车产业之争。拿球赛打比方，这相当于两支球队之间的竞赛。在本轮全球化中，生产开始切分，国际分工由传统的产业间分工向产业内分工转变。每个产业都对应不同的生产阶段，每个生产阶段还对应一系列工作岗位。国际竞争深入到每一个经济细胞，更加细分化。今天的竞争已不仅仅是产业间的竞争，而是已经渗透到产业内部，渗透到每一个工作岗位。还是拿球赛打比方，现在的竞争已经从球队的层面下沉到了球员的层面，相当于球员的个人球技大比拼。发达国家的产业工人确实有点生不逢时，在国内他们面临来自自动化的竞争，在国外则面临来自新兴经济体工人的竞争。因为传统上转移到海外的工作，大多是较容易被自动化取代的低技能岗位，所以最终即使有部分制造业回流，并不必然意味着大量就业岗位的回归。换句话说，边境税可能会给美国的机器人，而不是美国的工人创造更多的就业岗位。

综上，作为有效管控商品流动的工具，边境税并不适合管控知识流动，属于典型的用20世纪的旧思维解决21世纪的新问题。

新全球化呼唤新治理框架

新全球化时代，信息通信技术带来了生产的切分，使某个生产阶段甚至是具体的工作岗位暴露在国际竞争之下。根据摩尔定律，计算机性能每隔一段时间便会大幅提升。技术的迅猛发展和生产的切分意味着新全球化的影响将比以往更突然也更不可控。我们可能还来不及反应，身边的某个产业就会突然解体，某个生产阶段就会突然消失。无论今天的铁饭碗有多硬，没人可以确保明天还会高枕无忧。本轮全球化已然破坏了发达国家部分工人的安逸生活，这也能够解释当前弥漫在欧美的反精英，反政府和反全球化情绪。西方社会的不少精英都发出警告，如果当前的情况不加以改变，如果愤怒的群众看不到希望，1930年代那段历史可能重演。

深层次来看，全球化是对在本国贵却在国外便宜的东西的套利，这一进程受到技术进步驱动，不在政府掌控之中，无人能够阻挡。 克鲁格曼在彼得森研究所关于世界不平等问题的发言（After the Elephant Curve）中说到，世界面临的很多问题恰好出现在全球化高潮期并不意味着两者之间有因果必然。无论我们适应与否，全球化的车轮都会滚滚向前。与其消极反对，不如积极治理。

从国家层面看，与其提高关税然后坐等奇迹出现，不如接受21世纪的新现实：低端制造业的工作机会已是明日黄花，需要保护的不是工作，而是工人。在推进全球价值链的同时，各国政府需要更多关注未从本轮全球化中受益的弱势群体，加强对特定地区和群体的扶持，采取一些更加关注个人的政策，加强对工人的再培训，提升职业流动能力。

从国际层面看，上一轮全球化主要是货物贸易的自由化，以世界贸易组织为代表的多边贸易体系主要关注消除关税、配额等“边境上”贸易壁垒。而新一轮全球化则是贸易、投资、服务和知识产权的综合体在全球的流动，超越了传统的主权和边境概念。面对全球经济的新现实，一方面，传统的“边境上”规则可以继续发挥作用，通过关税优惠、交通往来、商务便利等安排实现供应链上不同工厂间的无缝对接；另一方面，需要制定新规则来消除“边境内”壁垒，构建全球价值链，促进知识的自由流动。当前，作为实现知识自由流动的重要依托，服务贸易在全球贸易中的比重日益增加，而服务贸易顺利发展的一个重要条件是解决好准入前问题，即投资相关问题，这主要涉及企业海外收益保护、本国技术的境外使用，服务部门开放，国家竞争政策等“边境内”议题。需要指出的是，当前全球经济治理框架中，贸易领域有世界贸易组织，货币领域有国际货币基金组织，这两个领域的治理规则相对成熟，唯有在投资领域，全球还缺乏统一的治理体系，这也是为什么在构建全球经济治理新框架的博弈中，各国均把塑造全球投资规则作为参与的重点。二十国集团杭州峰会达成的《全球投资指导原则》可谓是中国在这方面的一次有益尝试。

最后，顺着本文开头提到的全球化面临三方面约束的思路提出一个值得思考的问题：囿于人员直接交流成本的限制，全球价值链目前大部分还是区域性的。那么，下一轮全球化是否会源于人员流动成本的大幅降低？当前小试牛刀的人工智能和一些超高速交通工具的商用推广是否昭示着下一轮全球化的萌芽？无论答案如何，至少可以预期，在全球价值链继续拓展的下一站，加入全球生产网络的将是非洲和拉美。从这个角度看，目标路线已然涵盖这两块大陆的“一带一路”倡议不啻是个未雨绸缪的好选择。