《金融时报》记者：2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，而年初我们遇到了席卷全球的新冠肺炎疫情，对经济社会发展造成了极大的影响。在这种特殊情况下，今年的《报告》有哪些特点？

董昀：2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情在全球蔓延，进而演变成为百年不遇的全球公共卫生危机，对世界各国经济社会运行造成了严重的负面干扰，也对我国完成全年经济社会目标任务构成重大挑战。国际货币基金组织2020年4月14日发布的《世界经济展望》预测，2020年全球经济增长率降至-3%，与1月份的预测相比，大幅下调6.3个百分点，是大萧条以来最严重的经济衰退；中国尽管在主要经济体中表现突出，但2020年GDP预测值也只有1.2%。OECD的研究报告也显示，全球各国疫情防控行动将使得主要经济体GDP总量减少四分之一，许多经济体将陷入深度衰退。可见，当前全球疫情演变和经济运行还存在很大的不确定性，我国发展任务异常艰巨，我国发展面临风险挑战前所未有。

在上述特殊的现实背景下，我国第十三届全国人民代表大会第三次会议于5月22日召开。国务院总理李克强在此次会议上作的《政府工作报告》，文风朴实、文字精练、简明扼要、不蔓不枝，体现了问题导向与目标导向相结合的施策方略。《报告》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣全面建成小康社会目标任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，在疫情防控常态化前提下，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力推动高质量发展，把“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）和“六保”（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转）作为中心工作，体现了把改革发展稳定三者有机统一起来的战略思想。

《金融时报》记者：在新的特殊形势下，《报告》把稳就业保民生放在优先位置加以考虑，围绕全面建成小康社会目标任务，对疫情前考虑的预期目标作了哪些适当调整？

董昀：第一，最为引人注目的是，中央政府没有明确提出全年经济增速具体目标。《报告》指出，之所以这样做，“主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。”进一步分析，疫情的全球大流行究竟发展到何种程度，蔓延到何时，目前尚不得而知。疫情的蔓延既可能通过直接抑制国内消费与生产活动来影响经济增长，也可能通过阻断国际供应链，影响国际贸易，加大国际金融市场波动等方式影响国内生产与出口。只要全球疫情得不到有效控制，我们就很难对世界经济衰退的深度、广度和时间长度做出确定性预测。因此，此次疫情对我国经济的冲击效应，最大的特点就是不确定性和不可预测性。在这种状况之下，很难对我国今年的经济增长目标做出准确预期。

从另一个角度看，推动经济在潜在产出水平附近稳定增长，最终是为了实现就业稳定，保住经济基本盘。与其对充满变数的经济增长率指标提出具体目标，不如把主要精力放在保就业保民生防风险等工作上，引导各级政府做好稳定经济运行的各项工作。因此，《报告》认为，不提全年经济增速具体目标，“有利于引导各方面集中精力抓好‘六稳’‘六保’”。

第二，在没有明确提出经济增长率目标的同时，《报告》提出了以下七个方面的预期目标：一是就业，城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6％左右，城镇登记失业率5.5％左右；二是物价，居民消费价格涨幅3.5％左右；三是进出口，进出口促稳提质，国际收支基本平衡；四是居民收入，居民收入增长与经济增长基本同步；五是脱贫攻坚，现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽；六是防风险，重大金融风险有效防控；七是污染防治，单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，努力完成“十三五”规划目标任务。

就业稳定、物价水平温和上涨、国际收支平衡是各国宏观经济政策追求的主要目标，理应成为每年政府工作的重要目标任务。其中，就业是民生之本，也是“六稳”与“六保”工作的交汇点，在宏观调控政策中居于重要地位。2020年一季度我国城镇调查失业率平滑值为5.8%，4月份则进一步升至6%，较2019年4月和5月的5%分别高出了0.8个和0.9个百分点，这表明新冠肺炎疫情已对我国就业造成一定的冲击效应，有必要出台系统的应对措施。《报告》提出城镇新增就业900万人以上和城镇调查失业率6％左右的政策目标，旨在强调稳定就业保障民生工作的极端重要性，要通过各种手段和工具创造出新的就业岗位，把城镇调查失业率稳定在6%左右，不能再任由失业率继续攀升。

居民收入增长与经济增长基本同步的提法体现了以人民为中心的发展思想，也是共享发展理念在经济工作中的体现。要以满足人民群众的需要为出发点。来合理确定经济社会发展各项工作的优先序。保就业是为了保民生，保民生是为了保证城乡居民收入的稳定增长，归根到底也是为了确保普通家庭在疫情冲击之下仍有稳定的基本生活来源。实现居民收入增长与经济增长的基本同步，让发展的成果为广大人民群众共享，这既是社会主义制度优越性的体现，也是提高居民消费力和扩大内需的重要推动力量。

完成脱贫攻坚目标任务、有效防范化解重大风险和推进污染防治工作是党的十九大提出的决胜全面建成小康社会三大攻坚战。如期完成这三项工作是全面建成小康社会的重要标志和硬任务。确保现行标准下剩余贫困人口全部脱贫、守住不发生系统性风险底线、实现污染防治攻坚战阶段性目标是今年政府工作的重要努力方向。

第三，经济增长依然重要。虽然《报告》没有提出全年经济增长具体目标，但实现一定速度的经济增长是做好各项工作的基础，事关我国发展大局。

我们可以从三个角度来看待这个问题。一是宏观经济的视角。宏观经济学中的奥肯定律和菲利普斯曲线表明，经济增长率、失业率和通胀率之间存在着相关关系，宏观调控的目标就是要守住稳增长、稳就业的“下限”，控制好防通胀的“上限”，使得总需求与潜在产出水平保持一致。因此，适当的经济增长率对于稳就业和稳物价而言极为重要。二是居民收入的视角。《报告》明确提出居民收入增长与经济增长基本同步，这就意味着，居民收入要稳定增长，就必须要以经济稳定增长为前提。三是三大攻坚战的视角。经济的稳定增长可以为打好三大攻坚战提供更充足的“弹药”，经济总量的做大有利于平稳化解重大风险，有利于动员更多资源投入脱贫攻坚和污染防治。有鉴于此，《报告》明确指出，“无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要有经济增长支撑”。

把改革发展稳定有机结合起来，以保促稳，稳中求进是稳定我国经济增长的主要办法。一方面，要用足用好我国经济中的韧性和潜力，以足够的宏观政策力度对冲疫情影响，稳住经济基本盘，兜住民生底线，实现“六保”目标；另一方面，在稳的基础上积极进取，恢复正常经济社会秩序，培育壮大新的增长点、增长极，并不失时机深化经济体制改革，转变经济发展方式，用改革的办法为经济稳定增长提供持久动力。如《报告》所言，“要用改革开放办法，稳就业、保民生、促消费，拉动市场、稳定增长，走出一条有效应对冲击、实现良性循环的新路子”。

《金融时报》记者：围绕上述工作目标，《报告》对六个方面的工作进行了全面部署，把以保促稳，稳中求进的工作思路体现在各项具体的政策当中，对此，您是如何理解的？

董昀：这体现了“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”的治理理念。

第一，从“宏观政策要稳”的角度看，《报告》与5月18日发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》相互呼应，强调以财政政策、货币政策和就业优先政策为宏观调控主要手段，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，就业优先政策要全面强化，重在加强宏观政策实施力度，着力稳企业保就业。

在宏观调控政策体系中，积极的财政政策是稳定经济的主要政策手段。积极的财政政策要更加积极有为，就意味着基本民生和重点投资领域的政府财政支出力度要进一步加大，以弥补经济下行期企业投资意愿不足造成的缺口，并对受疫情冲击的特定群体进行补贴和救助。

然而，经济的持续下行导致我国财政收入持续下降；2020年1至4月份，全国一般性公共预算收入同比下降14.5%，全国政府性基金预算收入同比下降9.2%。这就意味着我国难以通过增加税收的方式为积极的财政政策筹集资金。增列赤字，增发国债和政府债务的快速增加将是大势所趋。《报告》提出，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债；拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例。这些措施都是使得积极的财政政策更加积极有为的具体抓手。

在国债规模快速增长的新形势下，财政政策与货币政策的协调配合问题更加凸显。如何加强两大部门之间的协调配合，管理好政府债务，将成为我国宏观调控中的一个焦点问题。

宏观政策的另一个重点是实施扩大内需战略，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。未来若干年内，中国经济仍然处于下行通道。在国际环境恶化的背景下，我国经济发展的动力主要来自内需。提振消费方面，《报告》既要求通过稳就业促增收保民生，来提高居民消费能力，也注重通过推动生活服务业线上线下融合发展，推动电商、快递进农村等措施来扩大居民边际消费倾向。扩大投资方面，疫情冲击导致企业投资意愿下降，扩大政府投资是必要的选择。《报告》把既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化、重大工程）建设作为扩大有效投资的重点。这有利于补齐我国经济发展中的一些短板，增加有效供给，增强发展后劲和潜力。需要注意，政府投资也存在一定的挤出效应，因此，在发挥政府部门投资补短板、防风险作用的同时，也要注意激发企业家精神和民间投资活力。因此，《报告》提出，要健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。

第二，从“微观政策要活”的角度看，《报告》提出要依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能；并强调困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。这表明深化改革是解放生产力的根本途径，是生产力发展的根本动力。改革开放以来，中国经济遭遇了多次来自外部的冲击挑战。在应对挑战的进程中，我国政府努力探索市场功能与政府作用的最佳结合点，锐意改革，化危为机，有力地推动了生产力的发展。我们要把落实《报告》各项举措与学习贯彻《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》精神结合起来，深入推进供给侧结构性改革，在放管服、要素市场化配置、国资国企改革、民营经济发展、创新创业、贸易和投资自由化便利化等改革领域取得新的进展，持续增强微观主体的活力与韧性。

第三，从“社会政策要托底”的视角看，《报告》强调要确保实现脱贫攻坚目标，促进农业丰收农民增收；还要围绕保障和改善民生，推动社会事业改革发展。在这方面，重点工作包括落实脱贫攻坚和乡村振兴举措，保障重要农产品供给，提高农民生活水平，加强公共卫生体系建设，提高基本医疗服务水平，推动教育公平发展和质量提升，加大基本民生保障力度等。上述社会政策的功能是守住社会公平和基本民生的底线，维护社会大局稳定。这是“六保”工作的核心要义。因此，基本民生的底线要坚决兜牢，群众关切的事情要努力办好。