财政金融协同的信贷资源配置效应——基于国库现金管理的研究

范子英 王帅 叶永卫

 摘要：国库现金管理是财政金融协同的重要工具，既能盘活暂时闲置的财政资金、缓解银行流动性波动，也会通过招标评价和激励约束影响信贷投向。研究发现，该制度一方面增加商业银行存款和贷款总额，另一方面引导更多资金流向市场化转型较好的融资平台，使一般企业融资有所下降，且主要集中于短期融资、高风险企业和政策限制行业。同时，地方国库现金管理改善了银行信贷质量，优化了企业资本结构和资本配置效率，并促进地区基础设施建设和经济增长。未来应稳妥扩大实施范围，完善库底余额管理，处理好政府引导与市场化配置的关系，并强化商业银行风险管理。

一、研究背景：国库现金管理成为财政金融协同的重要工具

在经济结构转型、有效需求不足与重点领域风险交织的背景下，单纯依靠财政政策或金融政策，往往难以形成充分的政策合力。传统财政金融协同主要侧重财政政策与金融政策在宏观调控层面的协调配合。随着经济金融运行日益复杂，财政部门开始通过制度设计、资金安排和激励约束机制，通过金融机构影响资金配置，推动财政资金效能与金融资源配置能力相结合。

这种新型财政金融协同具有两方面作用：一方面，财政资金通过银行等金融渠道，可以撬动更多社会资金，放大政策效果；另一方面，金融机构在获得资金支持后，可以将信贷资源更多投向基础设施、战略性新兴产业、乡村振兴和绿色发展等重点领域。党的二十届三中全会提出统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性；2026年《政府工作报告》进一步强调加强财政、金融、就业、产业等政策协同，创新实施工具，持续放大政策“组合拳”效应。

国库现金管理是财政金融协同的一项重要制度安排。由于税收收入和财政支出在时间上并不同步，财政资金往往在上半年集中进入国库，而财政支出更多集中在下半年特别是年末。资金由此在国库与银行体系之间集中流动，对商业银行流动性产生阶段性影响。同时，部分尚未形成实际支付的财政资金会暂时沉淀在国库，虽然能够保障财政支付安全，但也可能降低资金使用效率。

为盘活暂时闲置的国库资金、缓解财政收支对银行流动性的影响，我国自2006年开展中央国库现金管理，2014年启动地方试点，2017年在全国省级层面全面推开。其主要做法是，在确保财政支付和资金安全的前提下，将暂时闲置的国库资金以一年期以内定期存款方式存入符合条件的商业银行。参与银行必须满足资本充足、资产质量和流动性等监管要求，并提供合格债券质押。

对财政部门而言，这一制度可以减少资金沉淀、增加利息收益；对商业银行而言，地方国库定期存款金额较大、成本相对较低、稳定性较强，可以补充资金来源，增强信贷投放能力。2014—2023年，地方国库现金管理投放金额和年末余额总体上升，年末余额占商业银行原始存款余额的比重稳定在约3.5%，其对银行流动性和地方金融资源配置的影响日益显现。

更值得关注的是，地方国库现金管理并非简单地把财政资金存入银行。地方政府通常会把银行承销地方政府债券、支持基础设施建设、战略性新兴产业、乡村振兴、绿色金融以及本地企业融资等情况纳入招标评价。商业银行为了获得稳定、低成本的国库资金，可能相应调整信贷投向。

因此，地方国库现金管理一方面可能增加银行可贷资金，扩大总体信贷投放；另一方面也可能引导银行将资金更多投向特定主体和领域，改变不同企业获得贷款的机会。评价这一制度，不能只看贷款总量是否增加，还要看信贷资源流向了哪些主体，以及是否改善了银行资产质量、企业融资结构和地区经济发展。

二、研究发现

（一）地方国库现金管理通过两种机制影响信贷配置

论文重点研究地方国库现金管理在补充商业银行资金的同时，是否会改变银行信贷投向，以及由此产生怎样的经济影响。

地方国库现金管理对企业融资具有两种方向不同的作用。一是“商业银行信用创造效应”。地方政府将暂时闲置的国库资金以定期存款方式存入商业银行，可以增加银行稳定、低成本的资金来源，改善流动性和负债结构，增强银行扩大贷款投放的能力。从这一角度看，地方国库现金管理有利于增加金融体系的总体信贷供给。二是“地方政府信贷引导效应”。商业银行为获得金额较大、成本较低且相对稳定的地方国库定期存款，需要在资金安全、债券承销、支持地方经济和重点领域信贷投放等方面满足地方政府的评价要求。地方政府因而可以通过招标条件和综合评价，引导银行将更多信贷资源投向符合地方发展目标、风险相对可控的主体。由于银行可配置的信贷资源有限，投向重点主体的资金增加，可能相应减少一般企业获得的贷款。

地方国库现金管理既会扩大银行信贷供给，也会调整信贷资源配置结构。其对一般企业融资的最终影响，取决于信用创造效应与信贷引导效应的相对强弱。评价这一制度，不能只看贷款总量，还要看资金流向、银行资产质量、企业融资结构及其对经济增长的影响。论文以地方国库现金管理试点为研究对象，利用地方试点分批实施形成的政策差异，综合使用A股上市公司、某大型国有商业银行33万余笔企业贷款、商业银行省级经营数据、融资平台贷款与城投债发行、地方政府债券发行及地区经济发展等数据，对政策实施前后的信贷资源配置变化进行分析，并通过不同层面的数据相互验证。

（二）银行总体贷款增加，但信贷配置方向发生明显变化

第一，地方国库现金管理增强了商业银行的信贷投放能力。研究发现，银行持有的地方国库资金增加后，存款总额和贷款总额均显著上升。这表明财政资金进入银行体系后，确实补充了流动性，扩大了银行可配置的资金规模，产生了明显的信用创造效应。

第二，就一般企业融资而言，地方政府信贷引导效应强于信用创造效应。虽然银行总体贷款规模扩大，但一般企业获得的信贷融资有所下降。按论文主要指标测算，地方国库现金管理试点使企业信贷融资约减少4.7%；逐笔贷款数据也显示，银行持有的地方国库定期存款资金越多，向一般企业发放的单笔贷款金额越小。企业融资下降主要集中在短期贷款，长期贷款没有显著变化。这说明地方国库现金管理主要影响银行短期信贷配置，并未普遍压缩企业中长期融资。动态分析还表明，试点实施当年即对企业融资产生影响，且持续存在于随后年份。

第三，部分信贷资源转向市场化转型较好的融资平台。地方国库资金增加后，银行向融资平台发放的单笔贷款金额上升。从分组结果看，市场化转型较好的融资平台城投债发行规模显著增加，而市场化转型较差的平台没有明显变化。与此同时，试点对地方政府债券发行规模没有显著影响。这说明融资平台获得更多融资，并不是因为地方政府债券额度扩大，而主要是地方政府利用国库现金管理的资金安排、招标评价和激励约束机制，引导商业银行调整了信贷投向。由此可见，地方国库现金管理并未压缩银行总体信贷，而是推动信贷资源在一般企业与融资平台之间重新配置，形成银行总体贷款增加、一般企业融资减少、市场化转型较好的融资平台融资增加的结构性变化。

第四，信贷收缩主要集中于高风险企业和政策限制行业。研究发现，高风险企业的信贷融资显著减少，低风险企业没有受到明显影响；限制类、淘汰类等政策管制行业企业的融资显著下降，非政策管制行业企业的融资没有明显变化。

这表明，地方国库现金管理并未造成普遍性“抽贷”。在国库资金安全要求和银行风险评价机制的约束下，商业银行主要压降了对高风险企业和政策管制行业企业的信贷投放，并未明显影响低风险企业和正常行业企业融资。企业信贷融资虽然有所下降，但更多体现为信贷配置结构调整，而不是金融供给的简单收缩。

（三）信贷结构调整带来多方面效率改善

第一，商业银行信贷质量得到改善。无论是一般企业贷款还是融资平台贷款，银行持有的地方国库资金越多，贷款成为不良贷款的可能性越低。地方国库现金管理不仅为银行提供稳定、低成本资金，也通过招标资格、安全指标和资金用途约束，促使银行加强风险审查，改善信贷资产质量。

第二，企业资本结构得到优化。企业融资的减少主要发生在实际借款超过合理需要的企业，对融资不足企业没有显著影响。这说明政策并未普遍加剧企业融资困难，而是使部分存在超额融资的企业减少过度借款和过度负债，推动其融资规模向合理水平回归。

第三，企业资本配置效率得到提高。过多信贷并不必然带来更高的投资效率，反而可能诱发过度投资。研究发现，试点实施后，企业资本投资和研发投入与实际投资机会之间的匹配程度有所提高，而且这种改善主要体现在原本存在超额信贷融资的企业，在融资不足企业中没有显著变化。这表明，适度压降超额融资有助于减少无效投资，使资金更好地匹配真实投资机会。

第四，地区基础设施建设和经济增长得到促进。市场化转型较好的融资平台获得更多信贷支持后，更好地发挥了基础设施建设和服务地方发展的作用。研究显示，地方国库现金管理试点提高了园林绿化、供水排水、公共交通、邮电、文化和卫生等方面的基础设施建设水平，并促进了地区人均GDP增长。

总体来看，地方国库现金管理产生了多方面协同效应：财政部门盘活了暂时闲置的国库资金，提高了资金使用效益；商业银行获得了稳定资金来源，并改善了信贷质量；企业部门减少了高风险和超额融资，优化了资本结构和资金配置；地方经济则获得了基础设施建设和增长动力。这表明，财政金融协同并非简单地将财政资金交由银行使用，而是通过资金供给、政策引导和风险约束相结合，引导信贷资源配置更加注重风险、政策导向和融资主体的可持续发展能力，在促进经济发展与维护金融稳定之间实现更好平衡。

三、政策启示

地方国库现金管理改革的重点，不是简单扩大财政资金投放规模，而是在保障财政支付和资金安全的前提下，提高财政资金使用效率，引导金融资源更加合理地配置。

（一）进一步扩大地方国库现金管理试点覆盖面

地方国库现金管理不仅关系国库资金高效运作，也会影响地区金融资源配置和经济发展。未来可在省级地方国库现金管理已较为成熟的基础上，逐步向地级市和县级延伸，形成“中央—省级—市县”多层次国库现金管理体系，放大财政资金杠杆作用，更好支持商业银行和实体经济发展。扩围不宜“一放了之”，应优先选择预算执行规范、财政专户清理较为彻底、债务风险相对可控、国库现金流量预测能力较强的市县，并将库款保障水平、预算执行进度、政府债务风险等级和财政信息化水平作为实施条件。

（二）推进财政库底目标余额管理制度改革

盘活沉淀的地方国库资金，是发挥国库现金管理作用的重要基础。地方政府可建立“年度测算、季度校准、月度滚动、日度监测”的库底目标余额管理机制，按照工资发放、民生支出、政府采购和债务还本付息等刚性支出需求，测算最低支付保障线，将短期内无明确支付安排的资金用于国库现金管理。这样既可以避免国库资金长期沉淀，也可以防止过度开展现金管理导致库款保障不足。

（三）妥善处理政府与市场的关系

地方政府在开展国库现金管理过程中，既要发挥财政部门的引导作用，也要发挥金融部门的市场化作用。在保障国库存款资金安全的前提下，应坚持将地方政府预期目标与商业银行市场化决策相结合，避免扭曲地方国库定期存款资金配置，防止过度引导商业银行调整信贷资源投向，更好发挥财政部门和金融部门的协同效应。

（四）进一步完善商业银行风险管理体系

商业银行应切实发挥金融中介“看门人”职能，不断提升风险识别和信贷评估水平。应健全以企业风险和所属行业国家政策支持程度为基础的授信机制，避免收缩对低风险企业和政策支持行业企业的正常信贷投放，也要防止因地方国库定期存款资金进入而弱化对融资主体的审慎审查。同时，应将国库定期存款资金运用与自身资产负债管理和资本约束相结合，将更多信贷资源投向经营规范、信息透明、具有可持续发展潜力的融资主体，提高信贷资源配置效率和信贷质量，有效防范潜在金融风险。

（本文摘自《经济研究》2026年第6期，原文约24000字）